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      盤存量資產,擴有效投資7|鄉村振興中縣城經濟的發展趨勢探究
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      專欄閱讀導圖

       



      南京卓遠王冠,李學樂,余旭

       Author

       

      黨的二十大報告提出,全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動。扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。穩經濟、培育新增長極,縣城建設將承擔重要使命,那么中國城鎮化過程中縣域接下來到底該怎么走?

       

       

      一、引言

      /Introduction/

       

      鄉村振興戰略是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的七大戰略之一。鄉村振興戰略自提出以來,相關政策逐步完善,推進鄉村振興戰略,圍繞解決“三農問題”,重塑城鄉關系,促進城鄉融合發展,堅持農業農村優先發展,加快筑牢產業發展基礎,改善基本公共服務,共享改革發展成果,能夠加快推進農業農村現代化,提高農民幸福感、安全感,一直是新型城鎮化發展的重中之重。特別在2021年完成“脫貧攻堅戰取得全面勝利”中鄉村振興戰略的推進發揮了重大的作用,也完成了戰略實施的第一階段目標。那么,鄉村振興戰略在為實現“第二個百年”奮斗目標奠定堅實基礎方面,又將會做出怎樣的選擇。

       

      在中國“省-市-縣-鄉-村”的五級行政管理框架下,縣城是聯系城市和鄉村的紐帶。隨著中國工業化,城鎮化推進,對于達到一定經濟指標的縣城,政府采取“撤縣立市”的方式,由省政府直接管理縣級市,實現縣-市平級,鼓勵縣城發展特色經濟??h城經濟發展成為帶動農村經濟,實現鄉村振興,打破中國城市和農村發展不平衡現狀的重要一環。

       

      為了實現共同富裕的愿景,城市和鄉村同步發展尤為重要。城市可以向農村轉移過剩制造業產能,提供財政支持和先進技術改善農村居住條件和農產品養殖手段,打造生態產業鏈,建立商品流通渠道。農村可以為城市居民提供全新的度假休閑方式,向城內商超供應優質的農業副產品,同時發展清潔能源為國家節能減排做貢獻??h城作為城市和農村連接的交點,農村的垂直管理行政單位,其商業化,市場化程度和發展策略直接影響了“鄉村振興”戰略實施的成效。

       

      圖1 城市-縣城-農村之間的關系

       

      早在2020年發改委就已發布了縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策文件,之后又于今年3月先后發布了《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》與《關于支持實施縣域商業建設行動的通知》,這一系列政策部署均將建設重點放在了縣城上。5月6日,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,提出“要以縣城為基本單元推進城鄉融合發展,發揮縣城連接城市、服務鄉村作用,增強對鄉村的輻射帶動能力,促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋,強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。”工作要求;明確了“到2025年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展,農民到縣城就業安家規模不斷擴大,縣城居民生活品質明顯改善”的發展目標。由此可見,縣城經濟的將為協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

       

       

      表1 近一年政策梳理

       

       

      二、十大趨勢

      /Ten trends/

       

      縣城經濟的發展是當前城鄉融合面臨的新機遇,進一步發揮縣城在帶動農村經濟發展中的作用,有助于帶動農村乃至整個縣域經濟的發展,進而有利于解決城鄉經濟發展不平衡問題,推進城鄉融合發展。為以縣城為載體帶動農村經濟發展提供投資決策參考,分析當前農村經濟發展需解決的突出問題和切入點,基于縣城帶動農村經濟發展的作用,研究出以縣城帶動農村經濟發展趨勢。立足城市分層理論,我們認為推進縣城建設要從基礎設施、公共服務、產業發展、商業消費、金融服務五個層次與領域展開:

       

      2 產業鏈圖譜

       

       

      • 基礎設施方面,主要涉及完善市政交通設施、暢通對外連接通道、健全防洪排澇設施、增強防災減災能力、加強老化管網改造、推動老舊小區改造、推進數字化改造、加強歷史文化保護傳承、推進藍綠生態空間、推進生產生活低碳化、完善垃圾收集處理體系、增強污水收集處理能力。

      • 公共服務供給方面,主要涉及完善醫療衛生體系、擴大教育資源供給、發展養老托育服務、優化文化體育設施、完善社會福利設施,強化職業技能培訓。

      • 產業發展方面,主要涉及培育發展特色優勢產業、增強產業支撐能力,提升產業平臺功能。

      • 商業消費方面,主要涉及健全商貿流通網絡、完善消費基礎設施等。

      • 金融服務方面,主要涉及建立多元可持續的投融資機制,加強地方財政資金投入、建立集約高效的建設用地利用機制,推進農村集體經營性建設用地入市。

       

       

      趨勢一

      發展縣城經濟是實現鄉村振興的基礎

      縣城是我國城鎮體系的重要一環,在城鎮化進程中,農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。2021年年底,我國城鎮常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%,縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設,有利于引導農業轉移人口就近城鎮化,完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

       

      縣城是我國推進城鎮化的重要空間、是城鎮體系的重要一環、是城鄉融合發展的關鍵紐帶。發展縣城經濟,有利于推動城鄉融合發展,打造縣城統籌產業發展和生態功能全面布局,增強縣城綜合服務能力并向鄉村輻射,以推動鄉村經濟高質量發展,促進實現鄉村振興戰略目標。

       

      縣城經濟是實現鄉村振興的脊梁。首先,縣城經濟是一種行政區劃型區域經濟,它以縣城為中心,廣大鄉村為腹地,城鄉兼容。其次,縣城經濟是一個較完整的市場調控主體,有一定的相對獨立性,并有一定的能動性,且具有地域特色,這種地域特色與其地理區位、歷史人文、特定資源相關聯。然后,縣城經濟以市場為導向,隨著市場經濟的發展,在更大的區域內進行資源配置,獲取競爭優勢。最后,縣城經濟是國民經濟的基本單元,是功能完備的綜合性經濟體系,其活動涉及生產、流通、消費、分配各環節,注重發揮比較優勢,突出重點產業。離開縣城經濟的發展,鄉村振興便是無源之水、無本之木。

       

      趨勢二

      城鎮化水平是推動縣城經濟發展的核心

      發展縣城經濟的核心問題之一是如何吸引更多農民進入縣城。這同時也是解決“三農問題”中增加農民收入的核心點,如果大多數農民永遠停留在土地上,農業效益就難有大幅度增長,農民收入水平就永遠難有大的跨越。因此,減少依靠土地的農民數量,轉移農村剩余勞動力,成為縣城經濟發展的重中之重,而轉移農民的另一重要途徑在于城鎮化。

       

      從轉移農村人口目標看,城市生活成本和就業成本遠遠高于縣城,農民外出打工的收入很難支撐在各類城市的定居生活,在一定程度上提高了農民進城定居的“門檻”。而縣城與農村的天然聯系和較低的進入成本,使其成為離開土地農民的理想去處,從這一點來講,其作用是城市無法替代的??h城城鎮化水平越高,土地基礎設施利用率就越高,使用邊際成本就越低,資源的利用率就越充分,經濟主體間的交流就越多,產業間自然會形成相互銜接的鏈條,人流、物流、信息流、產業鏈的互動性可創造更多的就業機會,就會出現以農興城、以城促農、城鄉聯動,而且可以將城鎮的文化、科技、信息向農村擴散,更好地發揮“輻射源”的作用。

       

      而我國縣城的城鎮化水平尚有很大的提升空間。在未來一段時期內,推動縣城城鎮化水平的提高將在活躍縣城經濟、實現鄉村振興的進程中發揮更大的作用。

       

       

      趨勢三

      科學把握功能定位,分類引導縣城發展方向

      縣城數量大、類型多,發展路徑各不相同。要尊重縣城發展規律,順應縣城人口流動變化趨勢,立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位,統籌縣城生產、生活、生態、安全需要,合理確定不同類型縣城的發展路徑。

       

      一是加快發展大城市周邊縣城,支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設,發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。二是積極培育專業功能縣城,支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長,發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城,支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發展農產品主產區縣城,為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發展重點生態功能區縣城,為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發展,促進人口和公共服務資源適度集中,加強民生保障和救助扶助。同時,縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界,防范地方政府債務風險。

       

      趨勢四

      傳統基礎設施與產業、商業配套基礎設施建設相融合

      推動縣城城鎮化水平提高,帶動縣城經濟,實現鄉村振興可以從過去數十年我國推動中國特色城鎮化水平的實踐中汲取經驗。雖然從經濟單元體量來看,縣城與城市差距較大,但麻雀雖小五臟俱全。市政公用設施直接服務于縣城居民,是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善,如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等,降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級,較好滿足居民居住和出行等生活需要。

       

      在傳統基礎設施方面重點關注縣城城鎮化補短板項目范疇,完善縣城功能,聚焦縣城、縣級市城區以及鎮區常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮,大力提升公共設施和綜合服務能力,促進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業培育設施提質增效,適應農民日益增加的到縣城就業安家需求,擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深,為實施擴大內需戰略和新型城鎮化戰略提供有力支撐。

       

      除傳統基礎設施外產業配套設施也將成為縣城基礎設施建設的重點,產業配套設施可供眾多企業共用共享,直接影響著要素是否流入和企業成本高低。不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全,升高了企業生產成本和交易成本,沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。要推進縣城產業配套設施提質增效,夯實縣城產業基礎,促進居民就地就近就業和持續增收,帶動縣域經濟高質量發展。

       

      同時,完善商業配套設施在接下來縣城基礎設施升級中的關鍵所在,需要升級改造商貿中心、大型超市、集貿市場等,完善冷藏、陳列、打包、結算、食品加工等設施設備,鼓勵連鎖商貿流通企業、電子商務平臺等下沉農村??h城的基礎設施這三個不同領域都將是未來的投資方向。

       

      趨勢五

      傳統公共服務及產業、生活配套公共服務相融合

      公共服務關乎群眾切身利益,是人的全面發展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高,縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強,基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面,保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

       

      傳統公共服務提標擴面,主要有健全醫療衛生設施、完善教育設施、改善養老托育設施、發展文化體育設施、完善社會福利設施、健全社區綜合服務設施。

       

      產業配套設施主要有提供“最多跑一次”的一站式服務,便企政務服務中心;提供公共資源交易平臺、盤活閑置資源的農村產權交易中心。

       

      商業平臺配套設施引導農村郵政、供銷、電商、商貿流通企業從傳統批發、零售向綜合性服務轉變,整合購物訂餐、家政、職介、租賃、同城配送等服務,提高社區、村鎮生活服務的便捷性和服務質量。

       

      趨勢六

      發展鄉村旅游、冷鏈物流及現代能源等優勢產業

      產業是縣城建設發展的根基,有產業才有就業崗位、才有人口集聚。選擇既符合自身特色,又符合政策導向的產業方向,是產業選擇的關鍵。結合近些年的成功案例及政策趨勢,鄉村旅游、冷鏈物流及現代能源等或將成為未來縣城經濟發展帶動鄉村振興的重要產業方向。

       

      在市場需求強勁推動,在鄉村振興戰略的國家政策的有力拉動下,鄉村旅游成為了實現鄉村振興的重要路徑。發展鄉村旅游能夠有效引導和推動更多資本、人才、信息、技術、管理等要素向鄉村地域空間流動,促進鄉村一二三產業融合發展,優化城鄉體系和空間布局。

       

      當前,我國農產品的綠色、環保、完好度、新鮮度越來越受到大家的矚目,農產品的質量越來越得到廣大人民的重視。農產品如何在田間被采摘后順利地繼續保持綠色、新鮮、完好的狀態、走上國民餐桌,在很大程度上完全依賴冷鏈物流的發展水平。合理地開展農產品冷鏈物流、促進冷鏈物流的發展,則能夠保證農產品經濟得到高速發展,推動鄉村振興。

       

      同時,能源綠色低碳發展是鄉村振興的重要基礎和動力,并稱要發揮試點帶動作用,在鄉村振興重點幫扶縣優先推進能源綠色低碳試點。鼓勵地方政府與社會資本合作,有序向社會資本開放配售電業務,積極培育配售電、儲能、綜合能源服務等新興市場主體。

       

      趨勢七

      發展數字經濟,推動農業農村現代化進程

      根據國務院印發的《數字鄉村發展綱要》,強調鄉村經濟需借助上數字化趨勢,快速縮小與城市間的差距?!毒V要》指出網絡信息化技術在中國農村經濟中的重要作用,鼓勵大力發展鄉村數字經濟,重點包括農業現代化和推行數字鄉村治理模式。

       

      農業農村現代化內容包括:1、夯實數字農業基礎:完善自然資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺,對永久基本農田實行動態監測;2、推進農業數字化轉型:加快推廣云計算、大數據、物聯網、人工智能在農業生產經營管理中的運用,促進新一代信息技術與種植業、種業、畜牧業、漁業、農產品加工業全面深度融合應用,打造科技農業、智慧農業、品牌農業。建設智慧農(牧)場,推廣精準化農(牧)業作業。

       

      鄉村數字化建設同時也有利于提升鄉村治理能力。提高農村社會綜合治理精細化、現代化水平。推進村委會規范化建設,開展在線組織幫扶,培養村民公共精神。推動“互聯網+社區”向農村延伸,提高村級綜合服務信息化水平,大力推動鄉村建設和規劃管理信息化。依托全國一體化在線政務服務平臺,加快推廣“最多跑一次”、“不見面審批”等改革模式,推動政務服務網上辦、馬上辦、少跑快辦,提高群眾辦事便捷程度。

       

      由于農業資源稟賦的限制,在傳統資源調配過程中容易出現空間阻隔、產業壁壘等農業產業融合的阻滯因素,引發產業融合效率較低、集成化規模欠發展等問題。數字經濟在“三產融合”的構建中可以發揮巨大作用。諸如農業電商平臺、智慧農業等。以“互聯網+”為平臺的農業產業鏈模式,通過優勢互補、勞動分工的商業模式提高交易環節的效率,整合不同空間的資源要素,提高整體涉農產業的經濟效益,加快產業融合、產銷一體的速度。以智慧農業為基礎構建農村產業融合機制,利用云計算等現代信息技術提升農業的生產管理水平,進一步探索“機械化換人、自動化減人、智慧化少人”的智慧農業道路,發揮縣城智慧農業先行先試的作用,以縣城智慧農業的發展帶動鄉村智慧農業的發展。

       

      縣城層面,數字化改造能夠更好的提升賦能農業農村現代化進程的作用。推動第五代移動通信網絡規?;渴?,建設高速光纖寬帶網絡。推行縣城運行一網統管,促進市政公用設施及建筑等物聯網應用、智能化改造,部署智能電表和智能水表等感知終端。推行政務服務一網通辦,提供工商、稅務、證照證明、行政許可等辦事便利。推行公共服務一網通享,促進學校、醫院、圖書館等資源數字化。

       

      趨勢八

      深化農村集體產權制度改革、完善要素市場化配置

      農村產權流轉交易市場健康發展,事關農村改革發展穩定大局,有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益,有利于提高農村要素資源配置和利用效率,有利于加快推進農業現代化。早在2014年底,國務院辦公廳出臺了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》國辦發〔2014〕71號文件,為全國各地農村產權有形交易市場的健康發展提供了制度保障。

       

      完善農村產權制度和要素市場化配置機制,充分激發農村發展內生動力,并以完善要素市場化配置為重點,建立和規范農村產權流轉交易市場。進入新時期,農村集體產權制度改革以來,激活農村資源要素、釋放農村內生發展潛能成為全面推進鄉村振興、促進農民農村共同富裕的重要手段,效率優先兼顧公平的發展理念成為主基調。尤其對于分散的集體資源,村鎮難以統籌,則需要縣城主體進行統籌規劃,設產權交易所,以市場化方式盤活資源,提升資源配置效率。

       

      其中,成都市在全國率先掛牌成立了成都農村產權交易所,標志著農村產權從“確權頒證”到“規模流轉”再到“產業發展”的改革鏈條基本完整。

       

       

      趨勢九

      國資平臺將成為縣城經濟帶動鄉村振興的主力軍

      縣城建設的最終目的在于提升縣城的經濟水平進而輻射鄉村振興,而縣城經濟發展的重點在于以縣城為中心,以廣大鄉村為腹地,通過市場在資源配置中作用的發揮,暢通要素流動渠道,培育比較優勢,最終實現競爭力的獲取。

       

      在這樣的發展背景下,我們發現,雖然鄉村經濟資源發展潛力較大,但由于鄉村自身的統籌整合、運作管理能力較為欠缺,鄉村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體,一是區縣級城投公司,具有地利優勢,往往會參與一些基礎設施、公共服務、產業發展方面的項目;二是農投公司,具有產業專業優勢,往往會參與一些產業發展、商業設施建設與運營方面的項目;三是省、市級城投公司,具有技術、資金等優勢,往往會參與一些以整縣、或成片的區域開發方面的項目。

       

      趨勢十

      建立多元可持續的投融資機制,鼓勵央企與社會資本參與縣城建設

      根據項目屬性和收益,合理謀劃投融資方案。對公益性項目,加強地方財政資金投入,其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。對準公益性項目和經營性項目,提升縣域綜合金融服務水平,鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放,支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。有效防范化解地方政府債務風險,促進縣區財政平穩運行。

       

      引導社會資金參與縣城建設,盤活國有存量優質資產,規范推廣政府和社會資本合作模式,穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點,鼓勵中央企業等參與縣城建設,引導有條件的地區整合利用好既有平臺公司。

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