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      促消費20條與八大突破口|項目自平衡下的老舊小區改造趨勢分析
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      消費對國民經濟的重要性無需多言,“促消費”更是一個長期任務,預計未來,不同時期、不同部門還會不斷出臺更多“促消費”措施,促消費還有哪些突破口?城市國企在其中扮演何種角色?為此,卓遠設立「促消費20條與八大突破口」專欄,邀您共同探討。

       

      南京卓遠研究中心

       

      近日,國家發改委公布《關于恢復和擴大消費的措施》,引領下半年經濟增長的重磅文件正式出臺。在開篇就提到了“繼續支持剛性和改善性住房需求,要“進一步發揮住宅專項維修資金在老舊小區改造和老舊住宅電梯更新改造中的作用,繼續支持城鎮老舊小區居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房改造。”

       

      老舊小區項目自平衡靈活度較高,彈性空間大,在實踐過程中多以項目包裝為依托,但在項目包裝過程中存在產權權屬難確定、政策體系不完善、原產權人、實施主體、政府的三方利益難以協調等難點,因此需要結合實際情況進行項目規劃設計,保證經濟性和公益性。當前,一些地區對老舊小區項目自平衡也進行了有益探索,如山東總結出的“4+N”項目自平衡方式,包括大片區統籌平衡,把一個或多個老舊小區與相鄰的舊城區、棚戶區、舊廠區、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉換等項目捆綁統籌,生成老舊片區改造項目,做到項目內部統籌搭配,實現自我平衡;跨片區組合平衡,將擬改造的老舊小區與其不相鄰的城市建設或改造項目組合,以項目收益彌補老舊小區改造支出,實現資金平衡;小區內自求平衡,在有條件的老舊小區內新建、改擴建用于公共服務的經營性設施,以未來產生的收益平衡老舊小區改造支出。隨著老舊小區改造任務的進一步系統化、復雜化、多元化,實現項目自平衡是推動老舊小區高質量改造的關鍵,實施主體要圍繞“從政府包辦到市場深度參與”,進一步探索提高舊改類項目收益,調動各權益主體積極性。

       

       


      老舊小區改造概念辨析

      城鎮老舊小區是指城市或縣城(城關鎮)建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(含單棟住宅樓)。目前,各地老舊小區的改造重點為2000年底前建成的老舊小區,改造內容主要包括三類,一是基礎類改造,包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等,旨在解決基礎設施老化等問題;二是完善類改造,包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等,旨在完善配套設施、提升小區整體環境;三是提升類改造,包括完善社區養老、托幼、家政、衛生防疫、助餐等,旨在提升社區公共服務水平。除基礎類項目實施統一改造外,提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內容。

       

      目前,部分地區在老舊小區的認定標準與改造內容上的界定還沒有形成共識,所以在實踐過程中對于相關邊界的認定存在一定問題,本文以城市更新先行城市深圳為例對老舊小區改造與棚改邊界上加以區分,其在政策上對于二者在適用對象、實施模式、資金來源、改造目標上有著較為清晰的界定,具體內容如下所示:

      1《深圳經濟特區城市更新條例》
        2《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》
        3《深圳經濟特區城市更新條例》
      4《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》

       

       


      行業現狀分析

      (1)老舊小區改造市場空間潛力巨大,各地進展有所差距。

       

      據住建部公布的數據,2000年以前建成的重點改造對象小區有21.9萬個,建筑面積達31.1億平方米,2019-2021年,全國累計新開工改造城鎮老舊小區11.4萬個,涉及居民上億人、超4200萬戶、建住面積約40億平方米。國務院參事仇保興估算我國城鎮老舊小區綜合改造的投資總額可高達4萬億元。當前,各地老舊小區改造在進度有所差距,先行地區政策體系已經較為完備,從立法到改造標準以及后期評價都有一定的相關政策,甚至有部分地區已經出臺細化的專項規劃進行分類引導,但進展比較慢的城市則剛剛出臺相關推進實施意見。如深圳早于2009年就頒布《深圳市城市更新辦法》開始探索老舊小區改造,并于2020年頒布全國首部城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》進行立法上的保障。住建部公布的21個試點城市中有16個城市出臺了一項或更多的綱領性文件,各地都有不同的側重點,例如,北京強調減量雙控發展要求,實行“留改拆”并舉、以保留利用提升為主;長三角地區的南京、蘇州、銅陵等地都啟動了如居住類、古城等多個類型的試點項目;沈陽、蘇州、唐山、銅陵等傳統工業區都嘗試探索老舊小區改造與低效工業區相結合的更新路徑等。

       

      (2)禁止大拆大建下老舊小區回報機制走向多元化

       

      住建部在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出“原則上拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%,拆建比不宜大于2”等要求,限制各地在城市更新過程中大拆大建、過度房地產化的更新方式,那么老舊小區改造就需要建立多元化的回報機制來實現城市存量資產盤活,吸引社會資本參與,實現原產權人、實施單位、政府的三方利益的再平衡,如參與有收益項目,根據社區居民的意愿和需求配置經營養老、托育、家政、衛生、助餐等多元業務場景;盤活存量資源,通過經營空間和新增設施的有償使用、物業費、廣告收入等方式創造現金流;“肥瘦搭配”,以片區內舊城區、棚戶區、舊廠房、城中村等改造項目搭配或不相鄰的城市建設項目與老舊小區改造項目搭配進行補償等。國家及地方也出臺了一系列激勵政策,在一定程度上對老舊小區改造項目盈利來源進行補充,比如杭州推行“拆改結合”+“適當調整容積率”,在符合城市總規和相關規范的前提下允許改造區塊適當調整容積率、建筑控制高度、日照間距和綠地率及公建配比、“拆改結合”增加的住宅面積可以出售等技術標準。

       

      (3)涉及多方利益主體,利益分配或存阻礙

       

      老舊小區改造工作涉及面廣,有不同參與方,其利益訴求不盡相同,在老舊小區改造方案的制定中,需要平衡各方利益,這也是長期存在的矛盾。如房齡超過20年的住宅,往往都是單位的“房改房”,此種類型的住宅很多都存在產權歸屬不清晰的問題,在改造過程中產權單位、業主、物業公司、水電氣暖專業經營單位各方對改造責任認識不一,相關各方不明確或者不情愿為小區的設施維護承擔責任,提供維修資金。另外,該類小區多缺失物業管理,居民缺乏繳費習慣,居民住戶多為低收入群體,使得物業管理費用回收難,利潤低,難以覆蓋舊改投資成本,造成實施主體的利潤回報、業主的個人利益、政府的改造需求等矛盾交錯。針對利益分配的各種阻礙,有關部門也在加大統籌力度,保證分配符合改造各參與方的利益需求,如推行業主委員會、完善住戶協商補償機制、彈性政策的適度扶持、建立“共謀共建共管共評共享”機制等方式進行緩解。

       

      4、四大模式是當前主流方式,國有企業為主要參與者

       

      老舊小區參與企業有房企、物業、城投、智慧家居、專業經營企業等,其中多數是政府背景的城市國企。在實踐過程中大部分地區往往授權當地城市國企進進行老舊小區改造相關業務統籌,其他類型企業進入當地市場需要尋求與地方城市國企進行深入合作。在禁止大拆大建背景下,房企、物業、建筑企業等傳統房產開發企業多從物業入手,在建筑施工基礎上配以物業管理,以此作為老舊小區業務盈利點,但基礎物業收入往往難以覆蓋巨大投資成本,難以持續經營。相較于傳統房地產改造,老舊小區改造出現了一些新玩家,帶來了創新的商業模式,如新型社區管理、閑置租賃、智慧管理系統、智能家電等。從現行經驗來看,當前老舊小區改造主要有宋都服務為例的“物業+N”的物業主導模式,愿景集團為例的置換低效閑置空間經營權的“勁松模式”以及其空房租賃置換的“統籌租賃模式”,蘇州尹山湖集團為例地引入專業運營機構的“城投+專營企業”四大類創新模式,各類模式可綜合使用。

       

       


      行業現狀分析

      老舊小區改造被業內視為新的萬億藍海,在一系列扶持政策推動下,參與企業有望通過盤活老舊小區找到新的盈利模式。當前市場中老舊改造主體多在“小區改造基礎上,進行專業物業管理,充分利用低效閑置資源,發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務來實現項目營收增長,也出現了租賃置換、引入專營機構合作、片區組合開發等創新方式進一步創造盈利增長點,本文通過對現有模式的梳理總結了四大主流模式,以供參考。具體內容如下:

       

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