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      2023年城市國企年度熱詞盤點
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      2022年至今,城市國企的發展受到多種因素影響,包括政策環境、經濟形勢、行業競爭等。因此在第一章,我們將對2022年至今城投行業的發展進行回溯,通過熱詞盤點的方式梳理歸納在過去一年城投發展所經歷和面臨的要點。

      2023年,新冠疫情結束,全球經濟開始逐漸復蘇,然而國內宏觀經濟依然面臨著下行壓力,城投企業也在進行著艱難的轉型,不斷探索新的發展路徑。對于今年城市國資國企動態,我們總結出了十七大熱點詞匯:

      2024年,城投公司的發展迎來關鍵節點,各地城投公司將以全面貫徹落實黨的二十大精神,助力區域加快推進“十四五”規劃各項任務落地為發展目標,因此,如何不斷提高城投公司融資能力、降低融資成本擺脫目前困境,加快國資布局優化、投建營一體化轉型是城投公司關注重點。

      作者:研究中心

       

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      【1】新國改三年行動方案

      上一輪國改三年行動中央及地方國資國企均取得了突破性進展,為做強做優做大國有企業提供了有力支撐。2023年6月中央發布《國有企業改革深化提升行動方案(2023—2025年)》,明確了新國改行動的八大任務,分別為優化國有經濟布局,加快建設現代化產業體系;完善國有企業科技創新機制,加快實現高水平自立自強;強化國有企業對重點領域保障,支撐國家戰略安全;以市場化方式推進整合重組,提升國有資本配置效率;推動中國特色現代國有企業現代公司治理與市場化經營機制長效化;健全以管資本為主的國資監管體制;營造更加市場化法治化國際化的公平競爭環境;全面加強國有企業黨的領導和黨的建設,開啟了新一輪國改行動。新一輪國改重點聚焦于重組整合,圍繞優化資源配置深化改革,進一步加大市場化整合重組力度以及培育戰略性新興產業,要求國有企業更大力度布局前瞻性戰略性新興產業兩方面。目前,陜西和河南已經發布國改新三年行動方案,提出符合地方的改革舉措。

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      【2】戰略性重組與專業化整合

      2023年以來,國資委多次在重要會議上提及“重組”一詞,并購重組有望成為國企改革新方向。在中央層面,國資委在6月召開的中央企業提高上市公司質量暨并購重組工作專題會中提出中央企業要以上市公司為平臺開展并購重組,助力提高核心競爭力、增強核心功能,為中央企業實現高質量發展提供堅實支撐。地方國資也緊跟中央的步伐,如7月,哈爾濱市屬國企改革重組整合工作動員部署會議要求:按照打造“國有資本投資運營公司+產業集團+N個新興產業”的目標,全力構建“3+6+N”的國資布局體系。從“重組”要求來看,當前主要任務為從外延式擴張到內生性成長,重點關注戰略性重組與專業化整合,在實現冗余產能出清與過度競爭去化的同時,推動公司內在價值的提升。

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      【3】一攬子化債方案

      新一輪化債方案壓實地方政府責任的同時進一步打開緩債減債政策空間,或將以建制縣試點拓寬至建制市、隱債顯性化作為隱債化解的主要抓手,考慮利用現有債務限額空間來幫助地方化債。2023年7月24日中央政治局會議提出要“制定實施一攬子化債方案”,會后央行、金融監管總局、證監會和外管局等主要金融監管部門均相繼表態防范地方債務風險爆發和協調支持地方化債。而在地方層面,除了申報化債試點外,各地對于化債同樣有密集的表態,特殊再融資債券、萬億特別國債、股權化債、化債資金池、打折化債、“聯合授信”試點、一地一策等化債方式層出不窮,如內蒙古,打響了特殊再融資債券化債第一槍。

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      【4】信用評級提升

      隨著國企平臺公司發債政策的收緊(指發債窗口指導),尤其是公司債和銀行間的非金融工具兩大融資利器受到地方債務情況和發債主體資質的限制,國企平臺公司提升信用等級已成為保證后續融資,促進區域經濟穩定、健康的基礎和關鍵。不少地方的政府工作報告和國企改革相關發文中,也明確強調城投公司要打造更高的目標評級,特別是經濟較為薄弱的區域,如福州古厝集團制定《福州古厝集團改革重組配套方案(二)》以整合歸并“小弱散”“同類項”提高評級能力、重慶南岸區通過孵化實現一級子公司實現信用評級提升。另外,基于經濟形勢下行,區縣級城投也在尋求融資渠道擴張,“以市帶縣”模式運用受到廣泛關注。如2023年1月安徽省發布的《關于印發進一步盤活存量資產擴大有效投資實施方案的通知》(皖政辦秘〔2022〕68號)提出要以大帶小、以強帶弱、以小促大加快推進市縣平臺公司整合。積極發揮擔保增信作用,推動省內優質國企為市縣融資平臺公司提供擔?;蛞宰⑷牍蓹嗟确绞?,提升平臺公司信用評級,一般公共預算收入超過12億元的縣(市、區)政府所屬的平臺,公開市場信用級別原則上要達到AA。

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      【5】國資經營績效評價

      國資委于2023年1月7日下發了《中央企業績效評價規定(試行)》(七號文)及配套實施方案,進一步明確了對中央企業在一定時期內的發展質量和競爭能力等進行綜合評判。新的中央企業績效評價指標分別從盈利回報、資產運營、風險防控和持續發展四個維度展開,將中央企業主要經營指標由原來的“兩利四率”調整為“一利五率”,并將指標總體目標由“兩增一控三提高”調整至“一增一穩四提升”,進一步推動中央企業提高核心競爭力,加快實現高質量發展,建設世界一流企業。未來,地方國企經營管理指標將呈現明確定位、差異化設計,簡化指標、導向更聚焦,關注質量、為長遠發展考量:尊重行業,個性化評價幾大趨勢,承接發展戰略、聚焦經營核心目標、推進改革創新,持續發揮引導激發企業發展動力和潛力的指揮棒作用。

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      【6】城中村改造與城市更新

      2023年7月21日,國常會審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》,將城中村改造與保障性租賃住房相結合,為城中村改造的資金來源提供了新渠道。2023年12月,中央經濟工作會議進一步強調要加快推進城中村改造、保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設等“三大工程”,央行表態將為“三大工程”建設提供中長期低成本資金支持。地方上也進行了響應,如廣州制定了全國首個城中村改造條例。另外,地方對城市更新也進行了地方化的探索,一是城市體檢,如成都高新區選取試點地區開展城市體檢工作,并出具《成都高新區2023年城市自體檢報告》,二是房票制度,廣州成為首個官宣推行房票制度的城市,隨后,鄭州、江西、南京、廈門、貴陽、無錫等地也在積極探索房票制。三是實施細則不斷出臺,對土地等重要要素提出政策扶持,如工改M0,容積率調整、限高調整等。四是城中村改造企業債,西安經發集團已經成功落地交易所債券市場首單用于城中村改造領域的企業債券。

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      【7】Pre-REITs運作模式

      2023年2月20日,中國證券投資基金業協會發布《不動產私募投資基金試點備案指引(試行)》以支持Pre-REITs市場發展。因基礎設施資產或商業不動產項目相對于其他項目而言,通常需要經歷一個較長的培育期才能達到穩定盈利狀態,但現有監管規定:處于培育期的基礎設施資產或商業地產無法成為公募REITs的合格資產。因此Pre-REITs業務逐漸興起,并漸漸占據更多的基金市場份額。城市國企發行Pre-REITs既可以在其資質不足以發行公募REITs的條件下完成過渡轉型,又為其帶來了一種新型的融資渠道,可以在短期內解決自身資金短缺等問題,同時有利于城市國企盤活存量資產,對城市國企未來發展起到了有益的促進作用。

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      【8】上市/并購上市公司

      2023年是新國改三年行動的開啟年,城市國企上市并購步伐加快。從IPO上市數據分析,隨著新一輪國企改革深化,國有資本積極通過戰略投資科創板布局戰略新興產業,科創板已成為助力國有企業高質量發展的重要陣地,截至8月份,科創板已支持53家央國企上市。其中,中央國有企業32家、地方國有企業21家,合計首發募集資金達到1507億元,在做大做強做優國有資本和國有企業方面發揮了積極作用。從并購上市公司數據分析,2022年國資買方協議收購上市公司控制權的有21家,其平均市值為60.98億元,截至2023年4月,按首次公告日計并剔除失敗案例,A股市場并購事件超過1500起。其中,國有控股上市公司共發起417起并購事件,數量占比為28%,交易規模占比為40%。隨著新一輪國企改革行動方案的謀劃實施,預計城市國企會加大安全可控、新能源、數字經濟等領域的并購力度,加快產業鏈整合,進一步優化產業布局、服務地區。

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      【9】存量資產盤活

      2023年在存量資產盤活領域取得有效成效。在2023年初,國家發改委公布了24個存量資產盤活案例,案例涵蓋不同區域、不同項目、不同盤活方式,對存量資產盤活具有重要指導和借鑒意義。而后,中國信達落地一批存量資產盤活項目,包括方正集團破產重整、東直門爛尾樓盤活、*ST毅達重組、恒逸并購基金、華友鈷業市場化債轉股等,并發起設立危困企業投資基金、法拍基金、降杠桿基金等專項基金,在盤活存量資產領域持續發揮作用;截至6月末,中國東方累計開展房地產風險化解項目47個,帶動貨值約1412.91億元項目復工復產、累計參與破產重整項目29個;南京江寧區使用促進存量用地“增容”,通過工業技術改造讓“畝產”更高效;促進存量用地“長高”,通過建設高標準廠房讓“工業上樓”;促進存量用地“連片”,通過整體改造讓工業集中區“華麗轉身”;促進工業用地“修復”,通過山林保育、土地整治等修復生態環境、開發旅游資源的模式盤活存量土地成為江蘇省發改委公布全省盤活優化存量資產、擴大有效投資典型案例(第一批)的重要內容。

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      【10】PPP新機制

      2023年國務院轉發《國家發展改革委、財政部<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》(國辦函〔2023〕115號),就規范實施政府和社會資本合作新機制提出重要指導意見。該文件是自2014年PPP模式實施以來,政策層面上力度最大的一次調整,關系10多萬億PPP項目,對中國推廣應用PPP模式影響深遠。新機制務實解決了以往十年間PPP項目實施過程中政府管理部門“不會管項目了”的困惑,明確了特許經營項目的管理職責分工,重點領域,限定在有經營性收益的項目,推行使用者付費,全部采取特許經營模式。優先選擇民營企業參與PPP項目,嚴格審核特許經營方案。未來,國家發展改革委將加強宣傳解讀和政策指導,抓緊制定特許經營配套文件,營造良好制度環境,牽頭做好特許經營模式推進工作。

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      【11】ESG理念

      ESG是一種可持續發展的價值觀或追求價值增長的投資理念,包括環境、社會、公司治理模塊。目前我國ESG主要以央企為引領,先行先試。2022年5月,國資委發布《提高央企控股上市公司質量工作方案》提出“要推動更多央企控股上市公司披露ESG專項報告,力爭到2023年相關專項報告披露全覆蓋”。這意味著城市國企ESG報告披露全覆蓋已是箭在弦上。2023年8月,《央企控股上市公司ESG專項報告編制研究》橫空出世,部署央企控股上市公司ESG專項報告編制,明確要披露132個指標。這在很大程度上為城市國企編制ESG報告提供了最基礎的格式參考、指標參考。在國家層面的引領下,越來越多企業積極踐行ESG理念,越來越多投資者將ESG報告作為企業的“第二財報”。

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      【12】國有資本投資全過程管理

      本輪改革以來,國資監管機構在“1+N”政策體系中陸續出臺了一系列國有資本的監管

      制度,投資監督向投前投后并重,更注重效益轉變,投資后評價工作也從投資程序閉環,向“問效、起效”的績效導向優化。各級國資監管機構在投資閉環監管和投后評價方面形成了不少優秀實踐,如浙江省創新混改后評價,省屬企業混改后對其改革的決策過程、實施過程、實施效果和后續影響進行系統全面的分析評價,而陜西省則對省國資及企業兩級開展后評價,開展投資中期檢查。上海市確立了分層分類的投資監管制度,從六大方面細化了市國資委對監管企業投資項目的監督管理制度。

      13

      【13】產業基金與投資

      合肥模式的成功使得各地政府看到了產業基金的價值,掀起了設立產業基金群的“浪潮”,紛紛瞄準戰略新興產業,協助地方政府推動產業落地。公開數據顯示,2023年僅北京、上海、廣東、浙江、安徽、山東、福建、江西、成都等14個地區新設立的產業基金規模就已達到11750億元,遠超2022年全年水平。但由于各地經濟底蘊不同,產業基金投資產生了不同的模式,以“合肥模式”“杭州模式”為代表,合肥堅持“以投促引”,打造了“引進團隊—國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”的產業閉環,撬動了合肥集成電路產業、汽車產業蓬勃發展;“杭州模式”的特點在于整合組建杭州科創基金、杭州創新基金和杭州并購基金三大母基金,由其參與投資N支行業母基金、子基金、專項子基金等,最終形成總規模超3000億元的“3+N”杭州產業基金集群,重倉未來產業、合成生物等戰略新興產業。

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      【14】產業園區開發與運營

      政策與市場雙重推動下,園區開發與運營已經迎來結構性變化。二十大報告多次提及要“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平,著力推進城鄉融合和區域協調發展”,目前各地也紛紛出臺了關于“強鏈補鏈”的行動方案。在產業鏈供應鏈強鏈補鏈過程中,園區作為產業的主要載體無疑是最重要的抓手,能夠有效推動產業鏈、供應鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。按照區位與產業鏈的關系,我們將園區分為三類:產業園區、產業新城、創新空間,從市場反饋來看,目前產業園區是三類園區中規模最大、數量最多的,但隨著新型城鎮化的推進,新城的發展往往伴隨著各類資源逐步積累和聚集,打造“產城融合”的發展新格局成為當前眾多園區轉型升級的新模式,產業新城正在崛起,未來將成為助推新型城鎮化發展的強大動力。

      15

      【15】智慧城市

      2023年2月,中央、國務院發布《數字中國建設整體布局規劃》,其中以夯實數字中國建設基礎,加強傳統基礎設施數字化、智能化改造,推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態等深度融合,而在10月結束的全球智慧城市大會上,明確了將建設智慧城市、推進可持續投資以助于城市的綠色低碳轉型。從實踐來看,近年來以項目建設為主的智慧城市項目呈現出“重建設輕運營”的特點,智慧城市項目的發展模式亟待向“持續運營”的方向轉變,通過關注新型智慧城市總體規劃與頂層設計,創新智慧城市建設運營模式,建立智慧城市的標準規范、績效管理、發展評價體系,推進智慧城市規劃、建設、運營的一體化,建立起智慧城市長效發展的運營機制。如北京在2023年市政府工作報告重點任務清單中提出,落實智慧城市四級規劃管控體系,推動智慧城市應用場景開放,發展智慧交通、智慧水務、智慧稅務、智慧應急、智慧消防、智慧醫療、智慧教育、智慧文旅等。

      16

      【16】新能源產業

      在能源結構轉型的背景下,新能源產業應用應運而生。中央和地方都對新能源產業的發展綠色節能減排提出了具體的發展目標及規劃。中央層面,2023年2月,工業和信息化部、交通運輸部等八部門印發了《關于組織開展公共領域車輛全面電動化先行區試點工作的通知》提出,2023年將從擴大新能源汽車消費、保障原材料供給、優化政策環境等多方面,促進新能源汽車產業發展;4月,國家能源局印發《2023年能源工作指導意見》,提出要鞏固風電光伏產業發展優勢,持續擴大清潔低碳能源供應,積極推動生產生活用能低碳化清潔化,供需兩側協同發力鞏固拓展綠色低碳轉型強勁勢頭。地方層面,全國各省、市、自治區在當地第十四個五年規劃和2025年遠景目標綱要、政府工作報告等文件中均對新能源因地制宜的發展和綠色節能減排提出了具體的發展目標及規劃。

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      【17】合規、內控、風控

      一體化強化與提升

      在對十五省區市國有企業審計的工作過程中發現,各地區國有企業在內部治理結構、資產運營、經營管理等方面均存在問題,由此使國有企業合規管理成為重點關注問題。中央企業和地方國有企業依次進入合規體系建設“強化年”和“提升年”階段,2023年,由北京德和衡律師事務所起草修訂的《國有企業合規管理體系建設指南》(2023版)基于企業角度,參考國際、國內相關的合規管理辦法或標準,將國有企業建設合規管理體系分為十五個操作步驟。同時,江蘇、廣東、上海、海南、黑龍江、江西、天津等地也出臺相應的省、市國有企業合規管理辦法。未來合規管理體系建設工作將駛入快車道,特別是投資管理的風險防控或成為下一步合規管理聚焦重點。

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