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      35號文控融資,47號文?;?,城投當前如何破局?
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      去年7月24日中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險,制定實施一攬子化債方案”。主要思路是一邊化解債務存量,一邊嚴防債務新增。具體措施體現為《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》(國辦發〔2023〕35號文)和《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法(試行)》(國辦發〔2023〕47號文)。由于皆為密件,南京卓遠將結合部分公開內容進行解讀,探索破局之路。

       

      一、35號文和47號文的主要內容

       

      (一)35號文主要內容

       

      《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》(國辦發〔2023〕35,即“35號文”)將地方國有企業劃分為三類:地方政府融資平臺、按照地方政府平臺管理的國有企業、普通國有企業,并對不同類型的企業實施差異化的融資政策。對前兩類,只能借新還舊償還本金。對于35號文解析感興趣的讀者,可參見前文《35號文城投新分類后有什么影響?——從融資到產業,神形兼備方有一片天地》、《35號文后城投將迎來“大逃殺”?“35號文”解讀匯編助力城投卷贏周期》。

       

       

      (二)47號文主要內容

       

      《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法(試行)》(即47號文),作為35號文的配套文件,47號文要求“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務風險,在地方債務風險降低至中低水平之前,嚴控新建政府投資項目,嚴格清理規范在建政府投資項目。

      (1) 嚴控新建政府投資項目

      出發點是“防止一邊化債一邊新增”。在地方債務風險降低至中低水平之前,嚴控新建政府投資項目,嚴格清理規范在建政府投資項目。明確12個重點省份(即債務高風險地區):天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏,除供水、供暖、供電等基本民生工程外,省部級或市一級2024年不得出現政府投資新開工項目。

      可以通過中央投資、財政資金等予以支持并可依法合規舉債籌措資金的重大政府投資項目,需滿足為黨中央、國務院決策部署和批準,納入國家“十四五”規劃綱要、國家有關專項規劃及國家戰略規劃綱要等條件。其它項目確有必要的,均需提級論證、嚴格把關。

      獲黨中央、國務院批準的重大政府投資項目,納入“十四五”規劃和各類國家區域規劃和戰略規劃的跨省、跨流域和保障人民財產安全的重大項目,以及本輪穩住房地產的抓手三大工程——保障房建設、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造項目等,仍可按原規定履行審批手續,通過中央投資、財政資金等予以支持保障,同時可以依法合規舉債籌措資金。

      (2) 嚴格清理規范在建政府投資項目

      對存量項目進行清理,總投資完成率低于50%的大部分項目要緩建或停建(尤其是低于30%),總投資完成率高于50%的小部分項目要緩建或停建。

      對于那些總投資完成率已經超過一定比例且被緩建或停建的項目,地方政府要承擔解決問題的主體責任。

       

       

      二、城投破局思路

       

      (一)產業化轉型

       

      根據35號文的相關要求,屬于產業類的地方國企債券融資方面不受限制,但是在資產、收入、利潤三方面須滿足“335要求”非經營性資產——城建類資產占總資產比重不超過30%,非經營性收入——城建類收入占總收入比重不超過30%,財政補貼占凈利潤比重不得超過50%)。

      傳統城投可以通過選擇選擇合適的主體,按照業務發展路徑進行資產整合轉型產業型國企,可以視為當前一攬子化債方案要求下的最優解。對產業化轉型的成功案例和操作指引感興趣的讀者可參看前文《“35號文”后城投如何突破“借新還舊”——城投產業化轉型最新案例參考》。

       

       

      (二)統借統還

       

      根據中央一攬子化債“省管全省”的要求,12個重點省份可以在債務余額范圍內(各省份將依據當地GDP規模與社融增速進行債務限制,要求債務規模不得超過GDP規模,債券增速不得超過社融增速)實現統借統還,由資質較好的融資平臺發債償還弱資質融資平臺到期債券本金。

      近日貴州率先打響了統借統還第一槍。2月26日,上交所發布公告,同意貴州宏應達建筑工程管理有限責任公司2024年面向專業投資者非公開發行公司債券,(第一期)于2024年2月28日起在該所掛牌交易。其實控人為貴州省安順市西秀區財政局,發行規模18億元,期限5年,利率4.8%,債券評級AAA,由貴州省國有資本運營有限責任公司提供擔保。發債募集的資金,全部用于償還西秀區另外一家城投的到期債券本金。之所以會引起市場關注,主要是由于以下三點:

      一是發債主體是嚴控債務12個重點省份的區縣級平臺,屬于嚴控新增融資的對象,并且,發債主體無信用評級,資產和收入規模很小,卻成功獲批發債18億元,而且利率僅4.8%。

      二是本次發債資金用于償還西秀區另外一家城投的到期債券本金,這家城投雖然也是西秀區的國企,卻與發債主體無直接股權關系。

      三是發債主體雖然只是區縣級平臺,本次發債卻獲得了貴州省國有資本運營有限責任公司的擔保,該公司是貴州金融控股集團有限責任公司的全資子公司,實控人為貴州省財政廳。

      此類統借統還實質是區域內的借新還舊,在不增加區域整體債務余額前提下,通過優質主體發行債券承接弱資質債務壓力,實現以時間換空間,以低息換高息,能夠在短期內緩解弱資質平臺流動性風險。

      在當前重點區域債務化解壓力較大、弱資質主體負面輿情頻發背景下,統借統還可看作短期內緩釋風險的可行舉措,但需警惕弱資質主體風險向外向上傳導、導致全省風險一盤棋的可能性,同時此舉并非真正意義上的償債,只是債務壓力在區域內不同主體間的轉移,實際并未壓降區域整體債務總量,仍需持續關注區域整體債務風險演化。

       

       

      (三)三大工程

       

      “三大工程”,指的是保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造,是中央在建設領域作出的重大決策部署。

      去年4月,中央政治局會議指出,要在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設,規劃建設保障性住房。去年7月,中央政治局會議強調,要加大保障性住房建設和供給,積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設,盤活改造各類閑置房產。年底的中央經濟工作會議強調,加快推進“三大工程”。

      根據47號文的認定標準,獲黨中央、國務院批準的重大政府投資項目,納入“十四五”規劃和各類國家區域規劃和戰略規劃的跨省、跨流域和保障人民財產安全的重大項目,以及本輪穩住房地產的抓手三大工程——保障房建設、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造項目等,仍可按原規定履行審批手續,通過中央投資、財政資金等予以支持保障,同時可以依法合規舉債籌措資金。

      為什么47號文會對三大工程網開一面?

      去年中央經濟工作會議指出,重點領域風險包括房地產、地方債務、中小金融機構等風險。35號文和47號文是一攬子化債方案的具體舉措,三大工程是中央在建設領域作出的重大決策部署,被視為穩定房地產市場的長效機制和重要切入點。因此二者并行不悖也是題中應有之義。

      這是35號文為城投給出的產業化轉型最優解之外,47號文給出的另一條可行解,即城投企業充分發揮自身優勢,搶抓“三大工程”發展機遇。

      “三大工程”資金從哪里來?

      支持三大工程的主要資金來源包括不限于專項債、財政補貼、市場化資金、中國人民銀行新增抵押補充貸款(PSL)等。

      PSL是央行于2014年4月推出的一項新型貨幣政策工具。央行通過收取政策性銀行的優質抵押品,如高等級債券資產和優質信貸資產,向其提供低于市場利率的貸款,并引導貸款定向流向國家需要的重點領域,具有利率低、貸款期限較長的特點。去年底,央行行長潘功勝曾多次公開表示,將為保障性住房、城中村改造等“三大工程”建設提供中長期低成本資金支持。1月份,國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增PSL1500億元。這是繼去年12月重啟PSL投放3500億元后,央行再次投放PSL1500億元。

      在保障房建設升溫背景下,以2024年專項債用于城中村和保障房的比例20%左右預測,對應全年資金規模約0.78萬億元。

      目前城中村改造與城市更新引入市場化資金占比較高的項目為開發商主導,由開發商按規劃要求負責項目的拆遷、安置、建設、經營管理, 核心是開發商順利獲取土地,并在更新改造過程中實現容積率的突破來平衡投入和盈利;本輪由于民企大量出險,房企參與主體以央國企為主。

       

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