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      項目投融資專欄丨積極與局限并存——解讀財預〔2020〕10號文釋放的信號
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      2020年2月26日,財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號),此辦法是在《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)的基礎上修訂而成。本文將結合《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)、《PPP項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(財辦金〔2019〕39號),聚焦熱點解讀財預〔2020〕10號文的亮點和局限性以及對PPP項目績效管理的影響進行分析。

       

      一、《項目支出績效評價管理辦法》亮點分析

      1、適用范圍“一縮一放”釋放積極信號

      《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)(以下簡稱“財預〔2020〕10號文”)適用范圍“從財政支出縮小至項目支出”,而同時廢止的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)(以下簡稱“財預〔2011〕285號文”)包括了基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價,可以預見后續財政部會陸續出臺基本支出和部門整體支出績效評價管理辦法。

      同時,財預〔2020〕10號文界定了四本預算中的“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算”的項目支出適用本辦法,并將涉及一般公共預算的政府和社會資本合作(PPP)項目明確納入到項目支出評價合并實施,這對近兩年一直沒有頂層制度的PPP績效管理工作無疑指明了方向。

      2、區分了三種不同績效評價方式

      新增了單位自評、部門評價和財政評價的概念描述,并明確界定項目績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式,即單位自評應由項目單位自主實施,即“誰支出、誰自評”。部門評價和財政評價應在單位自評的基礎上開展,必要時可委托第三方機構實施。同時,增加了部門委托第三方開展績效評價要體現委托人與項目實施主體相分離的原則,一般由主管財務的機構委托(即不可由部門的業務機構委托,一般由計財股、計財科、計財處委托),確??冃гu價的獨立、客觀、公正。

      3、確定績效評價期限及內容

      確定績效評價期限包括年度、中期及項目實施期結束后,提出對于實施期5年及以上的項目,應適時開展中期和實施期后績效評價。

      確定單位自評對象包括納入政府預算的所有項目支出,規定了單位自評的主要內容。界定了財政和部門評價的主要內容,并提出部門評價原則上應以5年為周期,實現重點項目全覆蓋。

      4、重新認定不同績效評價方式——績效指標權重設置

      單獨提出了單位自評指標范圍,并規定權重設置,原則上預算執行率10%、產出指標50%、效益指標30%、服務對象滿意度指標10%。強調財政和部門評價指標的權重應突出結果導向,原則上產出、效益指標權重不低于60%。

      5、績效評價結果形成方式以及公開方式的變化

      單位自評結果由原來的績效報告變為績效自評表;財政和部門評價結果仍以績效評價報告的形式體現,績效評價工作和結果應依法接受審計監督。

      同時,增加各部門績效自評結果應隨同部門決算向本級財政部門報送;增加各級財政部門、預算部門應當按照要求將績效評價結果分別編入政府決算和本部門決算,報送本級人民代表大會常務委員會,并依法予以公開。

      6、構建激勵約束機制

      績效評價結果應與預算安排、政策調整、改進管理實質性掛鉤,體現獎優罰劣和激勵相容導向,有效要安排、低效要壓減、無效要問責。同時,增加“法律責任”章節,對使用財政資金嚴重低效無效并造成損失的責任人,要按照相關規定追責問責。對績效評價過程中發現的資金使用單位和個人違法行為和在績效評價管理工作中存在的違法違紀行為,要依法依規追究責任。

      二、《項目支出績效評價管理辦法》局限性分析

      1、未能建立全過程預算績效管理鏈條

      新出臺的財預〔2020〕10號文僅僅從傳統后評價的視角對項目支出績效評價做了明確的規定,未能從項目全生命周期貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)(以下簡稱“中發〔2018〕34號文”)精神,構建全過程預算績效管理鏈條。

      目前,各省、市、區(縣)都在依據中發〔2018〕34號文,出臺各省、市、區(縣)預算績效管理辦法,構建全過程預算績效管理鏈條。大力開展項目支出績效前評價,即開展事前績效評估,評估結果作為申請預算的必備要件;其次,強化績效目標管理,各級財政部門將績效目標設置作為預算安排的前置條件,績效目標與預算同步批復下達;同時,做好項目實施過程中績效運行監控,確??冃繕巳缙诒Y|保量實現,而財預〔2020〕10號文都未提及,此文件后續如無法盡快出臺與中發〔2018〕34號文“全過程、全覆蓋”相呼應的配套政策,將給各地全面預算績效管理工作的實施帶來上層政策的混亂,不利于推進全面預算績效管理,甚至影響過去5年間在部分試點地區取得的成績。

      2、過于依賴項目單位自評價

      財預〔2020〕10號文一大亮點,即新增了單位自評的概念描述,并明確界定項目績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式,單位自評應由項目單位自主實施,即“誰支出、誰自評”。單位自評結果由原來的績效報告變為績效自評表,部門評價和財政評價應在單位自評的基礎上開展,此舉簡化了績效評價工作。

      雖然單位自評是首次在部級規范中提出,但在預算績效管理試點的數年間在各地均有不同程度的實踐。結合試點經驗來看,單位自評中存在項目單位績效評價意識薄弱,項目實施過程關鍵資料缺失等實際問題,僅僅依靠項目單位績效自評表,財政部門和預算單位短期內無法熟知項目本身,部門評價和財政評價也無法完成高質量的績效評價結果,此舉可能導致績效評價變成走形式、過流程。同樣需要進一步對自評的組織、標準和要求提出更加明確的規定。

      三、《項目支出績效評價管理辦法》對PPP項目績效管理影響分析

      1、“財政預算績效管理與PPP項目預算績效管理”合并實施

      2018年,中發〔2018〕34號文作為頂層文件正式出臺,提出全面實施預算績效管理格局,這也就意味著預算績效管理體系將延伸至PPP項目領域,此前不斷被提及的PPP項目績效管理也是PPP項目執行階段的核心工作內容。

      目前的PPP項目績效管理體系僅有《PPP項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(財辦金〔2019〕39號)(以下簡稱“財辦金〔2019〕39號(征求意見稿)”)充分結合現有的財政預算績效管理框架,既保持貼合PPP項目實際,又符合財政預算支出的基本要求,雖然正式文件尚未發布,但“兩類”績效管理存在合并實施的基礎。此前,南京卓遠曾結合國家全面推進預算績效管理的政策文件要求,提出PPP項目應建立全方位、多層次、全過程的績效管理,從頂層制度設計角度將PPP項目績效管理納入財政支出項目績效管理一般框架中。而財預〔2020〕10號文的出臺,進一步印證了PPP項目績效管理納入財政預算績效管理的指導方向。

      2、PPP項目績效管理不能只關注項目后評價

      與前文所述局限性一樣,雖然明確了正確的方向,但僅財預〔2020〕10號文同樣會造成PPP項目在參照實施時形成不應有的“混亂”局面。

      PPP項目重點在運營期,PPP項目績效管理不能只關注項目事后評價,以精細化的運營管理提高公共服務供給質量和效率是推行PPP模式的本質要求,故規范PPP項目績效管理工作,應基于PPP項目全生命周期視角,在PPP項目準備、采購、執行階段中,開展績效目標和指標設置,績效監控、績效評價、結果應用等全生命周期管理活動,如圖1所示。具體是指在PPP項目中融入“全面實施績效管理”理念和要求,各級政府、財政部門、行業主管部門、項目實施機構將績效目標管理、績效監控、績效評價及結果應用納入項目論證、項目設計、預算管理、項目執行及監督的全過程,以績效管理為手段,以實施結果為導向,以績效提高為目標,對PPP項目預算資金安排、使用情況實施全過程管理,以控制并節約項目資金,最大化確保預算安排資金使用的經濟性、效率性和效果性,以促進PPP項目各參與方按照項目實施方案及項目合同約定的要求提供公共產品和公共服務為目的所開展的各項管理活動。

      圖1 PPP項目預算績效管理框架圖

       

      3、PPP項目績效管理仍應以實施機構的績效評價為主

      財預〔2020〕10號文提出項目支出績效評價以自評為主,部門評價和財政評價應在單位自評的基礎上開展,此舉在PPP項目績效管理上局限性更大。因PPP項目投資額巨大,投資周期長達10-30年,政府方年度補貼額較大,為更好地對PPP項目預算資金安排、使用情況實施全過程管理,以控制并節約項目資金,最大化確保預算安排資金使用的經濟性、效率性和效果性。建議明確PPP項目績效管理應以實施機構的績效評價為主,將項目實施機構作為績效管理評價主體,行業主管部門負責指導績效評價工作,財政部門負責參與、指導、監管績效評價工作。

      在PPP項目績效評價中,某些政策文件中以實施機構為主導(如《關于印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》(發改投資〔2016〕2231號文),某些政策文件中以財政部門為主導(如《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》(財金〔2016〕92號文)。鑒于實施機構一般是PPP項目協議的政府授權簽署方,對于PPP項目履約有直接管控權限和便利,建議由實施機構為績效評價主體,必要時委托第三方專業機構負責PPP項目績效管理評價。2月17日正式升級上線的新版財政部政府與社會資本合作項目綜合信息平臺中對于執行階段的相關項目信息及區塊鏈管理的框架結構也能有力地印證未來的發展方向。

      對于實施機構而言,PPP項目涉及財政預算資金支出,按照中發〔2018〕34號文,全面實施預算管理的要求,財政部門需要對實施機構的PPP項目財政資金支出進行績效評價,評價內容主要涉及資金使用合規性、資金使用經濟性、資金使用效果、開展PPP工作進行評價,與PPP項目績效評價部分內容相同,為減少重復評價,也為財政部門加強監管實施機構對于項目公司的績效評價工作,故財政部門應參與、指導、監管績效評價工作,并審核績效評價報告。

       

      四、結語

      財預〔2020〕10號文出臺意義重大,標志著我國全面實施績效管理大背景下績效評價高質量發展將進入新的發展階段,是“十四五"期間開展項目支出績效評價的直接政策依據。

      雖然如前文所述,財預〔2020〕10號文尚存在一定的局限性,但這并不影響PPP項目績效管理應參照財預〔2020〕10號文執行,而且其也不可能獨立于財政預算績效評價共性框架之外,包括財辦金〔2019〕39號文(征求意見稿)作為PPP項目績效管理的專項文件,也應當在中發〔2018〕34號、財預〔2020〕10號文的框架下,對PPP項目的個性要求具體深化和細化,構建與全面預算績效管理相匹配的PPP項目績效管理評價體系。

       

      【附件】

      《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)全文

      原文鏈接:微信公眾號

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