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      “十四五”規劃專欄丨地方政府隱性債務化解研究
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      專欄導語新型冠狀病毒來勢洶洶,但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會阻礙我們對于城投“十四五”的研究和部署,反而會促進我們在這方面的投入和分享。自2月起,南京卓遠將在一季度推出18篇城投“十四五”規劃專欄文章,為全國城投人奉上知識大餐,共啟“十四五”輝煌愿景。(注:文中所指的城投,屬廣義范疇,包含各類政府平臺公司)

      來源:南京卓遠

      作者:蔣小寧  尹瀟  張長喜  徐亨璽

       

      地方政府隱性債務化解研究

       

      2014年,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)指出“加強政府或有債務監管,剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務”。但在保增長的壓力下,各地政府的行為仍可能導致隱性債務不斷增長。雖然官方沒有公布具體數據,但從第三方的數據來看,地方政府隱性債務規模巨大。地方政府隱性債務不僅帶來財政金融風險,也為平臺公司“十四五”期間的轉型發展增加了沉重的負擔,因此,研究其化解問題,具有很強的現實意義。

          隱性債務定義與風險

      (一)隱性債務定義

       

      “地方政府隱性債務”這一名詞在2017年7月24日召開的政治局會議上首次被提及,一經提出即成為熱點話題,目前已有多篇研究成果,但并未形成統一的概念界定。根據《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)和《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》(中辦發〔2018〕46號)文件精神,隱性債務是指地方政府法定限額或發行形式之外,直接或承諾以財政資金償還的,或違法提供擔保的債務。

       

      (二)隱性債務風險

       

      隱性債務風險是指地方政府無法償付到期隱性債務而對地方政府產生信用不利影響的風險。吉富星(2018)指出:2017年末我國政府債務已接近國際通用的警戒線,總體風險可控;融資平臺負債代償、公益性項目補貼轉化率是隱性債務風險控制的關鍵;地方政府區域差異較大、分化趨勢明顯,總體風險較大。

         隱性債務化解方式與模式

       

      (一)隱性債務化解方式

       

      2018年,財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》第十五條“債務化解計劃”中,提到了六種債務化解的方式:

       

      1、安排財政資金償還

       

      通過年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等財政資金來償還隱性債務,可以直接減少隱性債務規模。由于隱性債務的承擔主體主要是平臺公司,政府可通過與平臺公司補簽協議的方式將還債財政資金注入公司,并規定??顚S?,確保還債資金用于隱性債務項目。此方式可執行性強,不少地區的化債方案都采取了這種化債方式。

       

      這種方式更多是對存量隱性債務的化解。由于各地能用于化債的預算財政資金比較有限,而隱性債務規模普遍較大,因此,要想化解隱性債務還需要綜合采用其他方式。

      2、出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還

       

      通過出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還債務,這種方式可以為政府籌措一部分資金,但時間上具有較大的不確定性,資產處置難度較大,現金回流與債務資金支出較難匹配,因此,真正采用這種方式化債的地區很少。

       

      采用這種方式化債,政府應避免直接出售優質經營資產。優質經營資產具有稀缺性,可將優質資產整合注入平臺公司,不僅能提高優質資產的價值,還能增加平臺公司的資產規模和經營效益,提升其融資及償債能力,進而減輕政府的隱性債務壓力。資產資源整合專業要求高,涉及的因素多,政府在進行資產資源整合時應科學規劃,也可以聘請經驗豐富的專業機構輔助實施,提高整合效率,保障整合達到預期效果。

       

      3、利用項目結轉資金、經營收入償還

       

      利用項目結轉資金、經營收入(不含財政補助資金)償還債務,實質上是要求平臺公司利用現有項目現金流逐漸償還債務,但平臺公司承擔政府公益性項目建設,其項目收益水平本身就不高,且此類現金流具有期限較長的特點,與平臺公司債務或非標債務的期限并不匹配。因此,這不是隱性債務化解的主要方式,在已經公布的各地化債方案中也少有出現。

      4、合規轉化為企業經營性債務

       

      將具有穩定現金流的債務合規轉化為企業經營性債務,政府不再承擔還本付息的責任,可以直接起到降低地方政府隱性債務規模的作用,但轉化為企業經營性債務對債務對應的資產有較高的要求,一般還會涉及債務重組和政府注資,操作難度高,具有示范意義的主要有山西模式。如需采用這種方式,建議聘請經驗豐富的專業機構輔助實施,保障隱性債務轉化合規合理,達到預期的效果。

       

      5、借新還舊、展期等方式償還

       

      由于財政實力不強,各地的隱性債務償還壓力較大,特別是中西部經濟欠發達的地區,償還壓力更大。在已經公布的各地化債方案中,不少地區提出用5-10年的時間化解隱性債務,這就需要與金融機構進行協商,通過借新還舊、展期等途徑償還債務。這類方式是解決期限匹配問題的重要前提,其本質是“時間換空間”,可以化解短期債務到期無法償還帶來的風險。

       

      采用這種方式時,應綜合考慮債券市場的資金面、利率變化趨勢等因素,提前與金融機構談判,保障融資渠道暢通,選擇合適的融資方式,控制融資成本,避免債務到期時臨時融資失敗或融資成本過高的風險。

       

      6、破產重整或清算

       

      對債務單位進行破產重整,并按照公司法等法律法規進行清算,以化解相應的債務。這是一種不得已的化債選擇,實施起來難度較大,處理不好,將對地方政府信用產生較大影響。在已經公布的各地化債方案,鮮有方案采用此種方式。

      (二)隱性債務化解模式

       

      根據上述方式,各地有不少實踐。在南京卓遠2019年4月發布的專欄文章《地方政府債務化解路徑觀察》的基礎上,本文選擇比較有代表性的???、山西等模式對隱性債務化解進行介紹。

       

      1、??谀J?財政資金還債+債務置換

       

      ??谑姓?018年7月發布的《??谑?018—2019年政府性債務化解規劃方案》明確:在徹底梳理排查存量隱性債務規模的基礎上,通過壓縮經常性支出、盤活存量資金、盤活土地資源共籌集財政資金110億元來償還債務,同時通過債務置換,優化債務結構,節約利息支出,控制債務風險。

       

      ??谀J酵ㄟ^當地財政資金償還隱性債務,通過債務置換降低利息支出,這種模式可執行性強,成功概率較高,是各地債務化解方案中較多采用的模式。但若當地財政資金有限,隱性債務總額過大,就需要結合其他的方式來化解債務。

       

      2、山西模式:資產注入+政府注資+債務重組

       

      山西省交通運輸廳將所有政府還貸高速公路全部劃撥給山西交控集團,同時,山西省國資委將三家經營高速公路的地方國企劃撥給山西交控集團下屬子公司,統一運營全省高速公路;由此,債務從山西省交通廳轉移到山西交控,地方政府隱性債務從而合規轉化為企業債務。

       

      山西模式能取得成功,主要有三個原因:第一,政府為企業注入大量優質資產,用優質經營資產產生的效益和現金流來覆蓋現有債務;第二,政府對企業大規模注資,山西財政將對山西交控集團分年分批注入500億的注冊資本;第三,債務重組,山西交控于2018年12月與國開行牽頭正式簽訂《銀團貸款協議》,進行了債務重組,重組規模達2600億。

       

      山西模式涉及到優質產業資源整合、政府大量注資支持、大規模債務重組,過程比較復雜,操作要求高,復制難度大。

      3、其他模式

       

      其他地方也提出了各自的化債方案,既有諸如石泉縣提出的成功概率較高的方案,也有難以實施的鎮江方案。

       

      石泉縣方案:據石泉縣政府信息公開平臺顯示,石泉縣財政每年按照不低于地方可用財力3%比例建立償債準備金制度,并逐年遞增;盤活財政存量資金,對部門結余資金和連續兩年未使用完的結轉資金一律收回縣財政用于償還到期債務;從2019年起,各部門一般性支出原則上按照每年不低于5%幅度進行壓減,壓減資金全部列入償債資金預算。

       

      鎮江方案:鎮江市爭取國開行支持,由國開行提供總額2000億(10年分批提供)的低息長期專項貸款,再用申請到的低成本貸款置換鎮江區域內高成本的負債。但該方案未獲財政部通過,目前鎮江已經調整方案,再次上報。此前的鎮江方案難以實施,主要是因為該方案對鎮江有利,而對于國開行卻相當于純公益性業務,且鎮江也缺乏匹配的優質資產做支撐。

       

      綜上所述,各地政府應結合當地實際,綜合運用各種化債方式設計隱性債務化解方案,保障化債方案成功實施。

       隱性債務化解的建議

      1、加強組織領導,確定化債責任

       

      (1)成立領導小組

       

      成立隱性債務化解領導小組,由黨委主要領導為組長,政府主要領導為副組長,其他相關領導、財政、發改、國土、審計、平臺公司等單位主要負責同志為組員,統籌推進隱性債務化解工作。

       

      (2)排查隱性債務

      排查隱性債務,明確隱性債務規模,確定各項隱性債務的化債責任人,將化債任務層層分解至部門和單位。

       

      2、多種途徑并舉,化解存量隱性債務

       

      (1) 擴大財政收入留存

      通過增加土地出讓收入、盤活沉淀存量資金等方式,增加財政收入。通過壓縮一般性支出等方式降低財政支出,擴大財政收入留存,保障償債資金來源。

       

      (2)推進事業單位改革

       

      推進事業單位改革,減輕政府支出負擔。對于從事生產經營活動的事業單位進行市場化改革,轉變為企業市場化經營或撤銷。對于公益二類事業單位,剝離其與主業無關的經營性資產。

       

      (3)建立債務平滑機制

       

      建立債務平滑基金,爭取上級單位的支持,通過債務置換,降低債務成本,同時與金融機構合作,優化債務期限,合理確定每年的具體化債金額,確保隱性債務能夠按計劃化解。

       

      (4)合規轉化隱性債務為企業債務

      政府可將管轄范圍內的地下管網、廣告位、房屋等優質資源資產進行資源整合,提高資源價值,注入平臺公司,增強平臺公司經營和償債能力,并將部分隱性債務合規轉化為平臺公司債務,降低政府的隱性債務壓力。

      3、合規建設項目,統籌投資計劃

       

      (1)明確投建模式,避免新增隱性債務

       

      對于新增基礎設施項目,可采用合規代建方式,由政府與平臺公司簽訂市場化委托代建協議,通過政府債券融資和財政資金支付項目建設費用。

       

      除委托代建外,也可采用PPP模式建設基礎設施項目。PPP模式可將債務期限拉長,降低短期債務壓力。但在實踐中,需厘清政府與社會資本方的“權、責、利”關系,劃清政府債務和項目公司債務的邊界,堵住PPP模式下可能形成隱性債務的各種渠道,同時通過合理化風險共擔機制、納入政府債務報告體系、跨期預算約束、項目績效管理等進行規范治理。

       

      (2)科學統籌規劃,控制隱性債務增量

       

      在穩增長、補短板的背景下,地方政府仍有不少項目投資需求。各地應科學統籌項目投資計劃,避免盲目投資,嚴控隱性債務增量,平衡城市發展速度與質量的需求,保障城市持續健康發展。

       

      4、推動平臺公司轉型,避免連帶債務風險

       

      (1)建立科學的國資監管模式

       

      政府授權國資委履行出資人職責,以管資本為核心,制定監管清單和責任清單,明確監管層級和權限,科學界定企業董事會職權,依法落實企業法人財產權和經營自主權,形成自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

       

      (2)推動企業形成自主決策機制

       

      平臺公司每年初制定年度發展目標和投融資計劃,上報政府批準后執行。年度計劃內投融資由企業按分級授權管理科學高效自主決策。年度計劃外投融資和對外擔保按不同類別和權限進行決策管理,超出自主決策權限范圍事項上報國資委按決策程序審批。

       

      (3)減輕平臺公司非經營性債務負擔

       

      政府與平臺公司就新增公益性項目與準經營性項目簽訂市場化的委托代建協議,對于以往沒有明確投建模式的公益性項目與準經營性項目,也應補簽相關協議,通過債務置換等方式,降低平臺公司非經營性負債,促進平臺公司輕裝轉型。

       

      (4)合理控制平臺公司債務規模

       

      政府合理控制平臺公司的資產負債率與債務規模,支持平臺公司適度通過增加債務的方式投資并購優質經營資產,培育做大市場經營業務,擴大營業收入,提高盈利能力,增強平臺公司市場競爭力。

       

      參考文獻:

      [1]. 李麗珍,安秀梅. 地方政府隱性債務:邊界、分類估算及治理路徑[J] ,2019,(3):37-46

      [2]. 吉富星. 地方政府隱性債務的實質、規模及風險研究[J]. 財政研究,2018,(11):62-69

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