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      地方政府債務化解路徑觀察
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      一、政府債務化解背景

      工業化和城鎮化進程推動了我國經濟高速發展,不斷加快的基礎設施建設進程,導致地方政府資金需求加大,是債務灰犀牛形成的根本原因。尤其從2008年金融危機國家推出四萬億計劃后,地方政府普遍存在強烈的融資沖動,通過融資平臺大量舉債,就已經造成了地方政府債務迅速膨脹。

      截至2018年末,地方政府債務余額為18.39萬億元,債務率(債務余額/地方綜合財力)為76.6%,雖然低于國際通行的100%-120%的水平,但是隱性債務底數不清,隱性舉債方式多樣,地方政府通過平臺公司、購買服務、PPP、各類發展基金和引導基金等進行融資,導致隱形債務增長較快,規模較大。央行公布的《中國金融穩定報告2018》中提到當前一些地方政府違法違規舉債行為仍然存在,地方政府具有實際償付責任的新型隱性債務發展情況值得關注,以某省為例,截至2017年末,該省政府隱性債務余額較顯性債務高出 80%。

      為了防范政府債務風險,中央出臺了一系列政策,如《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》(中辦發〔2018〕46號)、《地方政府隱性債務統計監測工作指引》等,各地政府也出臺了相應的地方政府債務化解方案??梢?,債務問題已經引起了政府自上而下的關注。

      在今年經濟下行壓力仍然較大的背景下,同時,隨著今年中央加大減稅降費的力度,地方政府債務壓力更加不容樂觀。因此,如何有效化解債務危機,緩解矛盾,維系債務循環運作,仍是地方政府需要考慮的工作重點。

      二、典型地區政府債務化解路徑跟蹤

          目前各地區對政府債務化解已進行了一些探索和嘗試,據我們的長期跟蹤與觀察,主要有鎮江模式、山西模式、??谀J?、陜西模式、湖南模式等。

      (一)鎮江模式——政策性銀行介入+債務重組

      據國盛證券2018年8月的研報指出,鎮江市一般公共預算收入284.34億元,但其有息負債已經高達3934.18億元,經調整債務率(城投有息債務/一般公共預算收入)1383.62%,居江蘇省所有地級市之首。

      2017年,鎮江就率先在江蘇省內提出了對債務的戰略管控的思路,得到了江蘇省政府的肯定。但在2018年,包括鎮江的主動應對以及來自省級的支持等,在市場上更多被解讀為負面。特別是金融監管部門,提醒銀行機構謹慎對待鎮江債務。   

      針對這樣的局面,鎮江市在2018年11月份主動提出了隱性債務化解方案,尋求作為地方隱性債務化解試點城市,此舉是鎮江對地方債務管控的一次積極嘗試,是地方政府主動提出改革,得到了江蘇省政府層面的支持。目前,鎮江市在債務化解方案已得到財政部認可,并制定了相關文件、細化了有關舉措。

      鎮江試點化解地方隱性債務方案的設想,總體上,則是由國開行提供化解地方隱性債務專項貸款,從2019年起對鎮江做十年期每年200億成本在2%左右的長期貸款用于債務化解,采取“借款置換非標債務”的模式,利率在基準左右,由鎮江市財政局下屬的資產管理公司金信資產作為承接主體,再以普通借款方式投放到轄區各平臺,主要用于置換納入隱性債務中的高成本非標,以降低成本。鎮江此次將存量高成本債務置換為低成本債務的做法,極大地減輕了地方政府的債務壓力。

      (二)山西模式——行業整合+平臺化債

      山西交控集團2018年順利化解高速公路債務風險可以說是全國成功處置政府債務的典型案例:山西省政府根據《山西省2018年全省交通運輸工作報告》的改革路徑,由省交通運輸廳出面,整合多條高速公路、多家交通企業,組建了集投資融資、勘察設計、工程建設、高速公路運營等業務為一體的山西交通控股集團有限公司,于2017年年底掛牌運營。

      在山西交控成立之前,山西省高速公路的投資、建設、運營和管理較為分散,這些單位的管理與高速公路資金的籌集、償還均由山西交通廳來負責,但是隨之而來的是可能產生的地方政府債務風險和違法違規融資風險。

      在山西交控正式掛牌之后,山西省將高速公路債務主體變更為山西交控集團,推動政府性債務向企業債務的轉移,由山西交控進行債務化解。山西交通控投集團有限公司于2018年12月與國開行牽頭,工行、農行、中行、建行、交行、郵儲等參團的銀團正式簽訂了《銀團貸款協議》,債務重組規模最終達到2600億元上。因此,交控集團每年將可減少利息支出30億元。借助此化債方案,山西高速公路高成本債務基本得以置換,消除了發生山西交通領域金融風險的可能性。

      (三)??谀J?mdash;—嚴控規模+消化存量

      2018年7月??谑腥嗣裾接“l《??谑?018—2019年政府性債務化解規劃方案》(以下簡稱《方案》),《方案》在確立兩個核心政府債務化解目標同時,分增加財政收入、加速化解債務及爭取省級支持三個方面詳細闡述了未來兩年??谑谢庹畟鶆盏木唧w規劃,在三個方面中,加速化解債務是“重頭戲”,主要有以下幾項重要的舉措:

      1、嚴控政府隱性債務規模,針對棚改以及PPP項目提出了具體的整改措施。其一,在棚改方面?!斗桨浮芬髮τ谝呀浐炗唴f議但項目已實施完畢的項目,盡快按照實際投資額修訂合同金額;對于2017年新增的棚改項目,解除原有的棚改項目政府購買合同,并退還已提款資金。顯然,??谑袑⑦M一步控制棚改規模,嚴控政府隱性債務;其二,對于PPP項目方面?!斗桨浮芬?016年簽訂合同但至今尚未開工的PPP項目,由實施機構牽頭與社會資本方協商解除合同;對于2016 年已簽訂合同且部分子項已開工的PPP項目,由實施機構對項目進行重新梳理審核,對未開工的子項全部暫緩實施;對于2017 年已完成招標的PPP 項目,原則上轉為代建模式實施。

      2、多渠道、多方式積極籌集資金,消化存量債務。其一,壓縮經常性支出,統籌新增財力,償還到期債務。繼續優化支出結構,壓縮一般性支出和經常性支出。同時,因新一輪財政體制調整,??谑忻磕陮囊蝮w制調整形成的新增財力的50%部分用于償債。2018年,??谑型ㄟ^前述方式籌集14億元償債;其二,以存量資金償還存量債務。??谑屑哟蟊P活存量資金的力度,從每年盤活的存量資金中安排30%以上用于償債。2018年,從盤活的存量資金中安排16億元償債;其三,“土地財政”法。方案要求,國土部門要對現有的儲備地全面進行梳理,對具備出讓條件的土地細化分類,根據??谑袃攤Y金需要,加大土地出讓力度,籌措資金償債。

      3、盤活國有資產,深度開發城市國有資源,增加國有資產的經營收入。2018年年底之前,出臺??谑型\囄?、廣告牌的管理辦法,統一管理,提高國有資源的利用率和效益,增加國有資產的經營收入。盤活國有閑置房產和土地,加大行政事業單位、國有企業的閑置房產、土地等資源的盤活力度;加快零星債務的處置力度;加快不規范舉債融資行為的整改。

      在《方案》中,??谠敱M披露了其債務金額和還債計劃,從自身和外部支持多方面、多舉措化解債務,充分展示了??谑姓畬τ诖媪總鶆栈獾臎Q心。

      (四)陜西模式——規范平臺運作+聚焦公益類國企

      各級政府融資平臺公司通過舉債融資,為地方經濟社會發展籌集資金,在基礎設施建設等方面發揮了一定的積極作用。但由于政府和融資平臺的關系沒有理順,融資平臺公司在運作過程中違法違規舉債問題時有發生,產生了大量的政府隱性債務,積聚了財政金融風險。

      因此,防控地方政府債務風險和規范地方融資平臺公司是高度相關的,在此背景下,陜西省委、省政府研究制定了《關于我省融資平臺公司轉型發展的意見》(以下簡稱《意見》),積極推進融資平臺轉型。

      《意見》包括全面清理規范各級政府融資平臺公司、推進政府融資平臺公司市場化轉型、支持轉型后的融資平臺公司做強做大、構建適應公益類國有企業發展的政策環境四個方面的內容。

      除嚴格要求各市縣對政府融資平臺公司按照債務管理規定全面實施市場化轉型外,《意見》也對支持轉型后融資平臺公司健康發展提出了明確的政策措施,要求創造條件支持轉型后融資平臺公司做大做強,提高轉型后平臺公司以市場化方式融資和參與公益性項目的能力,為全省經濟社會發展提供有力支撐。

      其中,《意見》明確鼓勵各級政府運用PPP模式化解政府性債務,積極運用TOT、ROT等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務。

      另外,在基礎設施建設需求巨大的現狀下,陜西省的償債能力相對有限,需要轉型后的“公益類企業”承擔基礎設施投融資和建設職責。因此,《意見》鼓勵轉型后的融資平臺公司對公益性行業加大投入,鼓勵轉型后的融資平臺公司積極承接棚戶區改造、移民搬遷、脫貧攻堅等公共基礎設施以及環境保護、節能節水、市政公用事業、土地開發等公益性項目建設業務,以此減輕政府債務壓力。

      (五)湖南模式——區域平臺整合+嚴控項目融資

      湖南省平臺公司數量過多、平臺資質下沉、業務規范性不足等問題,導致融資平臺產生的隱性債務成為政府債務的一大“痛點”。地方政府債務風險防控的壓力以及地方融資平臺公司轉型的迫切性,使得湖南省政府出臺了多項政策嚴控債務風險,2018年,湖南省相繼發布了《關于嚴控政府性債務增長切實防范債務風險的若干意見》(湘發〔2018〕5號)、《湖南省2018年國民經濟和社會發展計劃》(湘政發[2018]9號)、《湖南省財政廳關于壓減投資項目切實做好甄別核實政府性債務有關工作的緊急通知》、《關于征求關于清理規范政府融資平臺公司管理的通知(代擬稿)意見函》。

      從一系列政策中可以了解湖南省控制債務風險的主要方式在于以下幾個方面:1、推動平臺公司轉型與改革。針對平臺公司數量過多、資質參差不齊的問題,考慮采取分類處置,嚴控平臺數量,最終形成定位明確、政企邊界清晰、業務模式規范的平臺公司;2、規范地方融資平臺公司的業務。嚴格規范平臺舉債行為,擴大經營規模,提升盈利能力,在發展中穩步化解存量債務,防范隱性債務;3、嚴格把控項目融資。項目推進前要認真進行可行性論證,合理控制投資規模,科學選擇融資方式,抑制舉債投資的沖動,嚴控債務增長。 

      三、政府債務化解的啟示

      債務的化解離不開當地政府的積極應對,不能消極等待上級部門的援助,結合以上各地政府債務化解的案例可以了解,在化解過程中,地方政府除了自身切實做好清理負債、整合資產工作,更要主動進行存量債務重組、有效利用國有資產、推進融資平臺轉型,主要的經驗做法總結如下:

      (一)做好債務化解的準備工作,全面摸底排查債務情況

      目前,各地政府性債務顯性總量不小,此外,在87號文出臺之前,相對寬松的融資環境給地方政府違法違規融資和隱形負債提供了便利條件,尤其是地方融資平臺公司形成大量隱性債務,造成地方政府存量債務總量上升。因此,化債的第一步是要全面梳理債務情況,尤其對隱性債務,進行一次徹底的摸底排查,了解債務規模、風險、償還機制等詳細信息,做到心中有數,才能合理防范債務風險。

      (二)借助政策性銀行,通過債務重組,主動作為,緩解存量壓力

      存量債務的化解是各區域的聚焦熱點,目前來看,主要的方式還是債務置換,延長還債周期。從鎮江的債務化解案例中可知,當地政府對于存量債務,主動作為,不等不靠,借助國開行,制訂化解的綜合方,適時完成存量債務置換工作,尋求延長期限降低成本的渠道,通過將高成本的隱性債務置換為低成本的顯性債務,從而實現政府債務可控并逐漸化解的目標,從而緩解債務壓力。

      (三)聚焦行業,通過以企業為主體的市場化手段,推動債務化解

      在山西交控的案例中,化債邏輯是集合地方政府的各類具有現金流的資產,以現金流匹配的原則,將政府性債務轉化為企業經營性債務。新組建的交通航母,經過整合重組、債務化解、瘦身健體后,用現代化企業的新思維、新模式、新理念,開始了新的航程,有效解決了原來所轄高速公路經營性資產不高、市場主體意識不強等難題,激活了市場資源優勢,把改革轉型成果成功轉化為高質量發展效能。對于存量債務而言,這種化解方案無疑是值得各地借鑒的成功經驗。

      (四)立足國資國企改革,通過整合重組,謀求平臺市場化轉型

      在陜西、湖南的債務化解案例中,我們不難發現,推進融資平臺市場化轉型,規范政府融資平臺管理,是化解政府債務的重要舉措。轉型后的融資平臺公司做強做大,有助于其降低融資成本,擴大融資規模、豐富融資渠道,便于公司集中力量進行重大項目建設和產業投資。此外,經過業務重組、流程的規范及與政府關系的重新梳理等一系列,其業務運作更加規范,流程也將更加透明,有利于政府對平臺公司的監管,有效控制隱性債務增長。

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