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      路邊停車收費的法理依據探討
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      隨著人們生活水平的提高,汽車作為一種必不可少的交通工具越來越普及,但隨之而來的停車難問題也愈發凸顯。在當前各大中小城市停車庫或地下停車場資源配置有限的情況下,路邊停車在解決城市停車問題中仍然發揮著不可替代的作用,但因此而引發的一系列問題值得深究。根據本輪150多家城投企業的調研,我們發現很多企業的業務布局也涉及到此板塊。但路邊停車收費是否合理值得商榷,本文主要從法理視角論證路邊停車收費的行為屬性,嘗試在現有法律框架體系下探討其存在的法理淵源,并對應然法狀態下現有法律規定提供相關完善建議,以期對緩解當下對路邊停車收費的質疑及路邊停車收費之亂象能有所助益。

      一、路邊停車的行為屬性

      根據《道路交通安全法》第三十三條第二款,“在城市道路范圍內,在不影響行人、車輛通行的情況下,政府有關部門可以施劃停車泊位”,此為政府施劃路邊停車泊位的法律依據,本文亦以此為基礎將擬探討的“路邊停車”界定為“機動車駕駛人員按照要求在政府施劃的城市道路停車泊位內停放機動車的行為”。

      城市道路屬于城市基礎設施,道路資源應屬于一種公共資源,在路邊停車即視為對公共道路資源的占用,按照《行政許可法》,對于“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可,據此,在行為屬性上,路邊停車應視為一種特殊的行政許可。

      根據《行政許可法》第二十九條第一款“公民、法人或者其他組織從事特定活動,依法需要取得行政許可的,應當向行政機關提出申請。申請書需要采用格式文本的,行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本。申請書格式文本中不得包含與申請行政許可事項沒有直接關系的內容”及第三十七條“行政機關對行政許可申請進行審查后,除當場作出行政許可決定的外,應當在法定期限內按照規定程序作出行政許可決定”,在路邊停車這一行政許可行為中,機動車駕駛員將機動車按照要求停放在空置的停車泊位內即視為行政許可申請,而政府有關部門在道路上提前施劃停車泊位即代表對此的統一預受理,與一般的行政許可相比,其在受理與審查方式上具有一定的事前性,與通常理解的行政許可方式相比具有較大差異性。

      但值得一提的是,按照《行政許可法》,“行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查,不得收取任何費用。但是,法律、行政法規另有規定的,依照其規定”,據此,如果沒有法律或行政法規的除外規定,在將路邊停車定性為“行政許可”的前提下,并不能必然解決路邊停車收費的法律依據問題,因此,對路邊停車收費的法理依據仍需進一步探討。

      二、路邊停車收費的法理淵源

      在將路邊停車定性為一種特殊行政許可的前提下,因道路資源屬于公共資源,在路邊施劃停車泊位后,必然妨礙其他公眾對道路的正常使用,且政府施劃停車泊位后,為使各潛在“行政相對人”有序使用停車泊位,也需要對此進行一定的公共管理,因此,基于公眾權利受損及公共管理成本彌補等方面考慮,對路邊停車行為進行一定收費有利于維持社會整體平等原則。既然將路邊停車定位于一種特殊的行政許可,則對其收費應視為此種行政許可的“對等條件”,路邊停車即為一種附條件的行政許可。

      為進一步探討路邊停車收費的法理淵源,本文將其置于現有法律框架體系內進一步考察其定位。根據《中華人民共和國價格法》“國家行政機關的收費,應當依法進行,嚴格控制收費項目,限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定”,可見,國家行政機關依法可行使收費的權力;且結合《財政部關于印發《政府非稅收入管理辦法》的通知》(財稅[2016]33號)“本辦法所稱非稅收入,是指除稅收以外,由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源(資產)所有者權益等取得的各項收入。具體包括:(一)行政事業性收費收入;……”,路邊停車收費可據此對號入座,定性為政府非稅收入中的“行政事業性收費”,實際上更準確一些應為一種“行政性收費”。

      行政事業性收費具有一定的公益屬性,體現在其征收對象是基于特殊許可事項而獲益的行政相對人,且通過對其征收費用使此種獲益性不足以對公共利益造成一定損失或對其造成的損失能及時予以彌補,路邊停車收費即非常契合這一屬性;同時,從權力屬性上看,路邊停車收費權本質上屬于一種“公法上的債權”,與民事法律關系中的債權不同,公法上的債權具有直接的行政強制力,即其實施以行政強制加以保障,如行政相對人不履行金錢給付義務,“行政機關可以命令消除由此而引發的違法狀態,可以采取行政強制執行措施確保征收,故而行政事業性收費的強制性在于法律上的不利后果的付諸實現”(詳見尤樂《論行政性收費征收的法制化——以深圳市路邊停車位使用費和路外停車場停車調節費為例》一文)。

      綜上,路邊停車收費屬于政府非稅收入中的“行政事業性收費”,且符合行政事業性收費(行政征收)具有的法定性、補償性、公益性及強制性等基本特點,但受限于上文提及的“行政許可除另有規定不得收費”這一原則性規定,尚需在上位法(主要是法律、行政法規)層面考慮進行完善。

      三、對現行法的相關完善建議

      上文主要從法理視角論證了路邊停車的行為屬性,并在現有法律框架體系下初步探討了路邊停車收費存在的法理淵源,但實際上對于路邊停車收費仍然缺少上位法層面的明確立法。

      因國家財政基本制度按照《立法法》的規定,其為法律絕對保留事項,且目前《道路交通安全法》僅明確在滿足不影響行人、車輛通行這一條件的前提下,政府有關部門有權在城市道路范圍內施劃停車泊位,但并未同時授予政府對城市道路停車泊位征收行政性收費的權力,基于“法無授權不可為”的基本原則,實際上路邊停車收費在實然法層面的合法性上存在瑕疵,也正是因為此種原因,各地在具體執行中存在諸多疑問:路邊停車該不該收費?收費的法律依據是什么?收費標準如何確定?同時,因上位法缺失,也導致路邊停車收費存在亂收費、收費標準不透明、收費去向不透明等諸多亂象,常常為民眾所詬病。

      不過,一些地方為整頓路邊停車收費亂象并使其合法化、規范化,已然走在路邊停車收費立法的前列。以深圳為例,深圳在2011年即出臺《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》(2015年第二次修正),明確“路邊臨時停車位停放車輛的,應當繳納車位使用費。在交通繁忙路段或者時段的臨時停車位停放的,按照計時累進方法繳納車位使用費。路邊臨時停車位使用費屬于行政性收費,應當上繳市財政專戶,并專項用于發展公共交通以及交通安全隱患、交通擁堵治理。費用收取和使用情況應當每年向社會公布”,同時,在2014年發布《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》(2018年修正),進一步細化規定道路停車設施規劃和設置、道路停車收費標準和繳費方式、道路停車設施使用管理、道路停車管理人員服務規范以及各方法律責任等,從而使路邊停車更加規范、收費更加透明。根據公開資料顯示,路邊停車收費“深圳模式”治堵效果顯著,路邊停車秩序明顯改善,停車收費片區車速上升10%左右,可見,路邊停車收費本身作為社會治理的一種有效手段,使用得當的話還是能夠帶來很大的積極效果的,包括目前很多質疑理由在內,其實質疑的本質目的也并非在于“一刀切”地取消所有路邊停車收費,而更多的是希望路邊停車收費能夠合法化、規范化、透明化,這樣也才能充分利用價格杠桿作用、更好地調節公共資源配置,實現實質平等。

      基于此,在肯定路邊停車收費具有法理淵源的前提下,本文建議在上位法層面(主要是法律、行政法規)應明確路邊停車收費的法律依據,且對于具體的收費定價及標準、收費用途及去向等也應由國務院和省、自治區、直轄市人民政府及其財政、價格主管部門進行統一規范,以達到公共資源更好地為公眾所用之立法初衷,從而也為城投企業在實操中具體實施路邊停車收費提供明確的法律授權依據。

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