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      淺談軌道交通領域PPP項目實施績效管理重難點問題
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      (來源:南京卓遠資產管理有限公司  ,作者:基礎設施投融資業務部  陳飛虎)

            軌道交通領域PPP項目作為近幾年“大熱”的一類PPP項目,具有運量大、效率高、乘坐方便等優點,是解決城市交通擁堵問題的重要途徑。據財政部PPP中心管理項目庫統計顯示,截至2019年4月底,軌道交通領域PPP項目數83個,投資額高達1萬億元,單體項目投資額高達121.51億元,其中,有67.47%的項目已進入執行階段,項目落地率較高。


            作為典型的“強運營”行業,軌道交通PPP項目能否實現高效優質的運營服務質量、運營安全等依賴于項目公司精細化、專業化的運營管理和實施機構(行業主管部門)的良好監管。考慮到軌道交通領域PPP項目初始投資規模巨大、運營服務內容繁雜且要求較高、運作模式多樣化、財政補貼計價模式多樣化等特點,客觀、全面地實現軌交PPP項目的績效管理,無疑給實施機構帶來一定挑戰。下文中,南京卓遠即以實操項目經驗結合行業規范,淺談城市軌道交通領域PPP項目實施績效管理研究。同時,將本專題分為兩期進行探討,其一,淺談城市軌道交通領域PPP項目實施績效管理重難點問題,其二,淺談城市軌道交通領域PPP項目績效監控內容和績效評價指標體系構建的建議。


      一、我國軌道交通領域PPP項目發展現狀分析


            PPP模式作為推進公共產品和服務改革的重要途徑,從2014年開始在全國范圍內廣泛推行。當前,我國處于經濟新常態以及巨額隱性債務的大背景下,運用PPP模式提供公共服務仍將是今后一段時期的常態。而在我國城市軌道交通領域,基本上由政府單一投資建設軌道交通工程,由于城市軌道交通投資額巨大,一定程度上加重了地方政府債務負擔,為降低地方債務系統性風險,急需突破投資結構局限,采用PPP模式,吸引社會資本參與軌道交通的投資、建設和運營,可以在很大程度上彌補傳統治理模式中資金、技術與管理等方面的不足,而且可以充分發揮政府和社會資本的各自優勢,進而降低項目的整體風險,提高公共產品與服務供給質量,實現可持續的和多贏目標的軌道交通和城市發展。


            2018年全年至2019年4月,國家發改委共批復9個城市軌道交通重大項目,包含蘇州、杭州、濟南、上海、長春、重慶、沈陽、武漢,鄭州,項目里程達到1232.51公里,投資總額達到9576.06億元?!秶野l改委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎[2015]49號)指出,積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目,鼓勵開展規范開展城市軌道交通領域PPP項目?!秶鴦赵恨k公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)也明確指出,為緩解軌道交通建設資金壓力,減少地方政府債務增量,對于新申報建設規劃的城市,建議優先考慮采用PPP模式實施城市軌道交通項目。


            在國家政策的大力支持下,我國城市軌道交通領域PPP項目呈現出以下較為明顯的特點:
            (一)單體項目投資額巨大、建設周期長
      據財政部PPP中心管理項目庫統計顯示,截至2019年4月底,管理庫項目累計8918個,投資總額達13.52萬億元,其中,軌道交通領域PPP項目數為83個,占全部PPP項目總數的0.93%,投資額卻高達1萬億元,占全部PPP項目投資總額的7.44%,單體項目投資額高達121.51億元,平均建設周期5.1年。


            (二)監管主體復雜多元
      軌道交通PPP項目在單體項目中的建設、運營是非常復雜的,對于項目公司而言,其在建設期、運營期面臨的監管主體除項目實施機構外,還受到財政部門、行業主管部門、實施機構委托代表、線路運營控制中心(OCC)或線網運營控制中心(TCC)、自動售檢票系統清算管理中心(ACC)、建設(運營)期協調委員會、各相關政府職能部門等多元行為主體的監管。


            (三)運營管理方式多樣
      從PPP管理項目庫以及結合實操經驗來看,目前軌道交通領域PPP項目的運營管理方式主要有三種,其一,由成立的項目公司自主運營;其二,委托現有的軌道運營公司運營;其三,引入有運營經驗的公司組成聯合體負責運營。


            (四)運營服務內容繁雜且要求較高
      軌道交通PPP項目在單體項目中的運營是非常復雜的,對于客運組織管理、行車組織管理、設備設施管理、人員管理、票務組織管理、資產管理、客運服務質量、安全等專業化要求較高,且各個系統構成也非常復雜,所以整個運營管理都異常繁雜。


            (五)城市軌道交通類型較多
      城市軌道交通分類有很多種方式,每種方式都以某個特征作為依據,按軌道型式劃分,可分為重軌鐵路、輕軌鐵路和單軌鐵路。如果按照列車運行導向的方式劃分,可分為鋼輪雙軌、膠輪單軌和膠輪導軌系統。按照最關鍵的運輸能力劃分,可分為大運量系統、中運量系統和小運量系統。一般國內都是按照軌道類型來劃分,總共有七種交通方式,除了耳熟能詳的地鐵之外,還有輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導向軌道系統、市域快速軌道系統。其中以地鐵、輕軌、有軌電車和單軌鐵道為最經常采用的方式。按照車型來區分,城市軌道交通車輛類型可分為:A、B、C、D及L(B2)五種,五種車型的主要區分是車體寬度,其中A型列車寬度最大,載客量最多。目前,管理項目庫中PPP項目,五種車型都有涉及。


            (六)運作模式多元化
      軌道交通領域PPP項目常用的運作模式的有一體化BOT模式(呼和浩特市1?2號線、烏魯木齊2號線、北京新機場線、成都新機場線)、網運分離模式(徐州市1、2號線)、A+B包模式(北京地鐵4號線、14號線、16號線、杭州地鐵1、5號線)、地鐵+土地模式(TOD模式)(深圳地鐵4、6號線、佛山地鐵2號線)等,其模式的選擇關鍵在于政府和社會資本之間的利益均衡,無論何種方式,實際上都反映了利益分配問題,模式的選擇往往也體現了政府與社會資本之間的矛盾焦點。


            (七)財政補貼計價模式多樣化
      軌道交通領域PPP項目財政補貼缺口較大,目前,常用的財政補貼計價模式有影子票價法、車公里補貼法、21號文、年金公式法、現金流量法等,但是對于風險的分擔、物有所值的實現均存在差異,更加合理化的補貼方式的選擇往往存在爭議。


            二、績效管理實施重難點及建議思路
            以上屬于軌道交通領域PPP項目獨有的特點,也屬于績效管理中的重難點,下文將進一步梳理,并給出相應的建議思路。


            (一)評價時點、評價方式及評價結果與付費掛鉤機制設置
            1、評價時點設置
            本項目單體投資額巨大,若按照《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(財辦金【2019】39號)對于運營期績效評價時點設置為年度績效評價,核算后付費,項目公司將陷入巨大的現金流風險。


            建議運營期績效評價時點設置:結合本項目特點、合同約定付費節點以及財辦金【2019】39號文對于評價時點的要求,建議績效監控在在項目進入運營期后每個財政年度開展四次(實質上僅三次,因最后一次績效監控與年度績效評價時點相同,可不進行),績效監控結果可作為預付費及年度績效評價的重要依據;績效評價在項目進入運營期后每個財政年度開展一次,績效評價結果將作為按效付費、落實整改、監督問責的重要依據。


            2、評價方式設置
      評價方式上,實施機構采用績效監控數據基本來源于項目公司,除常規的績效監控與年度績效評價外,考慮到軌道交通領域專業性和績效監測成本,為防止項目公司上報數據虛假、失真,需設置臨時績效監控機制。


            3、評價結果與付費掛鉤機制設置
            據財政部PPP中心數據整理后統計顯示,軌道交通領域PPP項目的平均合作期限約為26.73年,建設質量的好壞直接影響運營期的服務質量、安全和效率,因此針對軌道交通領域PPP項目來說,對建設質量的績效監控、績效評價不應僅僅局限在建設期和竣工驗收階段,而應延伸到運營期間,并針對運營期間的建設質量進行評價,根據評價結果調整建設成本部分的政府付費數額。


            針對建設成本部分(可用性付費)掛鉤比例設置在滿足財辦金【2017】92號文的前提下,而且還要考慮到評價支付系數的約定對軌道交通領域PPP項目投資額、銀行還本付息等因素的影響,以保障項目公司的運營穩定、財務狀況穩定。


            (二)里程碑事件受控
            為確保項目公司必須在規定的關鍵工期當日或之前完成,那么針對里程碑事件,如預驗收、試運行、初期運營期安全評估、竣工驗收、開始試運營和正式運營前安全評估等必須一次性通過(如試運營驗收包含工程質量驗收、專項驗收、專項工作、應急演練以及試運營基本條件評審,其中某一項未通過,可能需要拖延幾個月),故在建設期、運營期進行績效評價時,需將里程碑事件設置為建設期績效評價指標、運營期績效評價指標,加大績效指標權重,評價結果與建設期履約保函、運營期財政缺口補助相掛鉤,使其處于受控狀態。


            (三)成立軌道交通PPP項目績效評價領導小組
            由前文可知,監管主體復雜多元,績效管理工作面臨眾多的相關方和復雜的管理關系,如何科學界定PPP項目不同績效管理主體的職責和管理范圍,做好績效管理工作和結果的銜接,合力推動PPP項目的順利開展。
            建議思路,實施機構或者行業主管部門牽頭成立軌道交通PPP項目績效評價領導小組或績效評價組織機構(以下簡稱績效評價領導小組),由分管副市長任組長,聯系工作副秘書長及行業主管部門、實施機構主要負責人任副組長,市相關職能部門、單位分管負責人為成員??冃гu價領導小組領導績效評價工作,對績效評價工作涉及的重大事項進行決策。


            績效評價領導小組下設辦公室(以下簡稱績效辦),設在實施機構,由市政府聯系工作副秘書長兼任辦公室主任,行業主管部門、實施機構分管負責人兼任辦公室副主任。績效辦負責落實績效評價領導小組的決策部署,組織開展績效評價工作,負責成立績效評價工作組、審核績效評價工作組制定的績效評價工作方案、下達績效評價工作通知、審核績效評價工作組提交的績效評價報告等工作,統籌協調推進各項績效評價工作,并開展績效評價工作督查、督辦。


            (四)運營績效指標的設計應凸顯運營服務焦點
            由前文可知,軌道交通項目運營服務內容繁雜且要求較高,故運營績效指標的設計應凸顯運營服務目標和服務內容。


            根據交運規〔2019〕1號、交運規〔2019〕3號文要求,需構建與運營安全和服務質量相掛鉤的財政補貼機制,所以,對于影響項目運營服務質量的指標,要重點進行評價,加大在績效指標體系中的權重,例如列車準點率、列車服務可靠度、清客次數、乘客滿意度、車站清潔率等;對于政府方特別關注的指標,比如運營安全指標,如站房內客傷與客流比、火災救援演練、突發大客流應急疏散演習次數、空氣質量狀況、C類及以上安全事故次數等,當指標值低于要求時,可直接扣減項目公司當年的運營利潤或該運營安全指標總項不得分。


            (五)不同類型軌道交通項目的績效指標差異化設計
      輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導向軌道系統、市域快速軌道系統等在廣義上雖然與地鐵同屬軌道交通范疇,但輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通在線路方案、車輛制式、運營組織等諸多方面與地鐵軌道交通有很大的不同,對建設質量、運營質量的要求也很不一樣,因此不同類別的項目在PPP績效評價指標的設計上也要進行區分,針對項目實際有效差異化設計PPP項目的績效評價體系。


            (六)不同運作模式軌道交通項目的績效評價內容不同
      從前文可知,軌道交通領域PPP項目常用的運作模式有網運分離模式(A、B分開);A+B包模式(A部分通常為土建工程類的投資,由地方政府負責投資建設;B部分通常為車輛設備類的投資,由地方政府授權出資單位與社會資本合資設立的項目公司負責,項目建成后,政府將A部分租賃給項目公司,項目公司獲得授權經營AB項目資產,即A+B包模式);一體化BOT模式(A+B,即A+B都是由項目公司負責完成);TOD模式(BOT+土地物業,俗稱地鐵上蓋)。


            當采用網運分離模式,實施機構對項目公司的績效評價僅通過評價B包完成,A包不在評價范圍之內;A+B包模式,實施機構對A、B包都進行績效評價,但是A包不是由項目公司負責完成,可能由于A包問題導致我B包運營服務不佳,也可能本身就是B包原因造成,在績效評價過程中容易產生扯皮,績效評價指標設置較難;一體化BOT模式,對A+B包都進行考核,避免了扯皮問題,但是特別對社會資本方的資金實力提出較高要求。TOD模式,即除了對軌道交通一體化BOT進行績效評價,還要對產業發展、投資落地額、人口聚集度等進行績效評價。


            (七)不同財政補貼計價模式導致績效評價指標體系側重點不同
            針對目前城市軌道交通PPP項目的幾種補貼模式,當按照客流為計量基礎的影子票價補貼模式時,績效評價重點應放在建設可用性、運營服務質量、運營安全上;當按照車公里法補貼模式時,評價重點應兼顧對客流量的考核,以確保項目效益的發揮;當按照可行性缺口補助或21號文模式時,客流量未與財政補貼計價機制相掛鉤,僅在客流風險分擔機制上進行了劃分,政府設置保底客流量,此種機制設置最大問題是客流量預測的準確性不足,也未能激發項目公司提升客流量的積極性,進而增加政府財政支出責任,故需加大客流量評價指標權重,對使用者付費部分(票務收入、非票務收入)進行績效評價。


            同時,如果運營成本沒有在前期確定下來,還應考慮對運營成本的評價。


            軌道交通運營綜合了包括建筑學、結構工程、交通工程、通信工程、信號工程等一系列專業學科,專業繁雜、接口繁多,運營成本的影響因素也必然非常繁多,只有找出那些起主要作用的關鍵因素,才有更加效地、有針對性地展開成本控制。


            經過調研分析,軌道交通運營成本支出的主要項目有運營中各項能耗產生的電費、設備系統及基礎設施的更新及維護費用、人員工資及相關支出、運營綜合管理費用等幾個大項。據wind數據庫統計顯示,人員工資及相關費用約占46%,運營維護與更新成本(不含恢復性大修)約占20%,各項能耗電費約占17%,綜合管理費用約占9%,其他費用占8%。綜合來看,上述四項主要費用項目的總額占到運營總成本的92%左右?;陧椖咳芷诘能壍澜煌ㄟ\營成本控制的建議:


            (1)發展有利于軌道交通運營成本控制的建設管理體制
      建議在制度改革層面將不同體制的優勢進行互補、整合,探索從各方面而言都更加有利于軌道交通運營成本控制的模式。


            (2)改善財務費用分配管理制度
            建議按照預算定額,對各項相關費用實行分解,把費用層層分解、分配,即根據統一領導和分級管理相結合的原則,逐步建立“公司定額—部門定額—車間定額—班組定額”的網絡體系,以約束和控制各項費用的最終使用者節約用款、合理用款。


            (3)合理控制設備、設施的更新、維護費用
            首先,建議引入市場競爭機制,擴大維修承包商的選擇范圍,利用競標等方式,提高維修商選擇的競爭程度,把維修費用控制下來;其次,設備更新、基礎設施改造規劃要科學,建議做好可行性研究,充分論證必要性和可行性;另一方面,合理確定設備標準,為后期運營維護成本控制提供條件。


            (4)合理配置人員崗位,精簡不必要的編制
      合理安排人員,積極穩妥地實行人員精簡,按專業和工種合理配置崗位技術人員,積極穩妥地實行人員精簡,力求做到不重疊、不超編。逐步建立科學合理的崗位用人機制,降低運營管理費用。


            三、小結
            通過我國軌道交通領域PPP項目發展現狀分析,梳理出城市軌道交通領域PPP項目績效管理實施的重難點問題,并提出建議思路,接下來南京卓遠將針對軌道交通PPP項目績效管理的重難點問題,就項目績效評價指標體系和績效監控主要內容提出相關建議。

       

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