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      結合成都市《關于推進以效率為導向的國資經營評價制度改革的試行意見》談城投公司經營評價制度建設
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      來源:南京卓遠   作者:楊衛青

       

         

        2019年3月,成都市委、市政府印發了《關于推進以效率為導向的國資經營評制度改革的試行意見》(下稱“《試行意見》”),意味著成都市正式推出其本輪國資國企改革的第二步戰略部署,成都市將緊緊圍繞“兩降兩提”重大要求,全面推進以效率為導向的國資經營評價。南京卓遠認為成都市國資經營評價制度的開展對各地的城投公司亦有借鑒意義,以下將結合《試行意見》對城投公司國資經營評價制度建設試做分析:

       

      一、《試行意見》推出的背景與意義分析

            2017年8月,成都市啟動新一輪國資國企改革,在《加強國企黨的建設深化國資國企改革發展實施方案》(成委發〔2017〕26號)為核心的“1+4”改革政策體系的頂層設計下,首先啟動的是市屬企業的戰略重組,經過一年半的改革攻堅,成都市國資國企改革取得了積極突破。通過實施重組,國有資本在重大產業、金融行業、基礎設施、生態環境、公共服務五大領域集中集聚,各集團圍繞主業進行業務布局調整和產業鏈整合,契合城市定位、充分體現功能、企業錯位發展的國有資本布局基本形成。

       

            重組僅是從戰略層面的布局,成都市政府面臨的更為根本的問題是促進重組后的國有企業的發展,即如何促進這些國有企業的的高質量發展,進而提升其活力、控制力、影響力和抗風險能力。成都市打出的牌是推進以效率為導向的國資經營評價,國資經營評價是國資委的一種事前監管,試圖通過發揮評價的“指揮棒”和“風向標”作用,建立健全 “經營評價、問題診斷、改革突破”工作閉環, 指導企業改進經營管理,推動國有企業 “兩降兩提”、提升企業發展的質量和效益,持續提升核心競爭力。

       

       

      二、從卓遠九宮格模型看國資經營評價制度

       

      圖1 卓遠國資國企改革九宮格模型

            南京卓遠通過分析總結近一輪國資國企改革的政策體系,認為本輪的國資國企改革主要圍繞產權制度、治理機制、管理機制三個方面進行改革,目的在于提高國資國企的活力、控制力和影響力。試行國資經營評價制度相當于對國資國企進行績效考核,績效考核欲落到實處,須與獎懲掛鉤,前提是產權關系清晰,確保勞有所得、功有所獎、過有所罰,權責相等、獎罰分明方能護航國資經營評價達到預期效果。通過對國資國企的經營情況進行考核,促使國有企業去完善其在公司治理方面的問題,建立健全法人治理機制,也是國有企業開展市場化經營的必要條件。落實以“管資本”為主的國資管理機制,以資本為紐帶、產權關系為基礎對國有企業進行管理,切實完善市場化經營機制,是國資國企實現既定效率指標的重要支撐。

       

            鑒上分析認為,推行國資經營評價制度與我們本輪國資國企改革的方向與目標契合,通過推行國資經營評價制度,助推國有企業產權制度和經營管理制度改革,完善國資管理體制,最終實現提高國有經濟活力、控制力和影響。因此,有效的國資經營評價制度的建設是非常有必要的,當前各地都在進行國資體系與布局重構,重組后的城投公司通過建立一套適合自身的有效的經營評價體系,指導其不斷發現問題、改革突破,從而提升企業發展的質量與效益。

       

            那么,什么樣的評價制度是有效的?如何構建國資經營評價體系?以下將以成都市國資經營評價制度建設為例談談城投公司國資經營評價制度的設計要點。

       

       

      三、成都市擬構建以效率為導向的國資經營評價體系

            本次成都市國資經營評價以效率為準繩,圍繞著成都市國資國企改革的總目標——提高戰略執行能力、提高核心競爭力、提高國資營運效率、提高經營者和職工積極性,設計了戰略支撐效率、社會服務效率、資本運營效率、市場經營效率、專業運作效率、現代治理效率六個維度的評價體系。并且,通過對六個維度的目標達成分別進行分解,得出更多的子目標,再依據這些子目標設計對應的量化指標,確保實際操作過程中的目標導向清晰和便于衡量。以市場經營效率指標為例,其評價的標的為企業在市場經營活動過程中投入資源與產出之間的對比關系,涉及到的具體評價對象包括經營規模、盈利能力、經營效率、成本控制等,故據此設置了“資產總額、利潤總額、國有資產保值增值率、凈資產收益率、人均營業收入、人均利潤、人事費用率、市域外營業收入”等指標,這些指標越優秀,意味著國有資本的市場經營效率越高。如哪方面表現不足,即能通過具體的監測指標體現出來,表明需要著重在該方面進行改進,改善相應指標進而實現企業總體經營效率的提升。這也是開展國資經營評價的初衷,評價本身不是最終目的,最終目的是需要通過評價去發現問題、診斷問題,從而有針對性地改革突破。

       

      四、國資經營評價指標選擇

            構建國資經營評價體系,其核心要點是國資經營評價指標選擇和設計。推行國資經營評價制度改革,建立以效率為導向的國資經營評價體系,須確保評價方案是因企制宜的,評價方案應有助于幫助企業及時發現問題并可有效激勵企業改進,引導城投公司高效、健康、良性發展。因此,一份合適的評價方案的設計至關重要,以下結合《試行意見》談談具體評價指標的選擇問題:

       

      1、分類確定國資經營評價標準

           上述六大維度的評價導向各有差異,但最終落腳點都在效率上,以提升經濟效益為導向的企業應更側重收入創造,通過改進業務戰略、產品技術、營銷模式等提高收入,同時配合改善管理來降低成本,其具體選擇評價指標時是要圍繞經營活動及企業上層治理相關構建一套全面的指標評價體系;以提升城市功能服務為導向的企業則側重通過提高目標完成度和對付出的成本管控來提高效率,其具體指標選擇會是以戰略支撐和提供服務為主導構建一套促進目標達成和成本管控的指標體系。

       

            此外,隨著以國有資本投資運營公司改革為例的國有資本管理體制改革,意味著國有資本運營與國有實體產業經營分開將是一種趨勢。在該趨勢下,資本運營公司與實體產業經營公司將會有不同的目標,對應不同的考核標準。

       

           產業經營屬于實體經濟范疇,即國有企業是創造價值的載體,相應地,主打產業經營的國有企業經營評價遵循產業經營規律和價值創造邏輯,以價值創造為導向,圍繞盈利能力、經營效率、成本控制等具體目標,采用市場經營效率或社會服務效率指標為主導的經營評價指標體系。 

       

           然而與從事具體產業經營的國有企業職能不同,國有資本投資運營公司屬于虛擬經濟范疇,其核心作用在于激活國有資本,優化資源配置從而支持產業經營,并不從事具體的生產經營。鑒此,國有資本投資運營公司的經營評價應圍繞國有資本流動性、流動效率以及流動方向等,構建以資本運營效率為主導的經營評價指標體系。

       

       

      2、“一企一策”選擇國資評價指標

           在分類的基礎上,成都市提出 “一企一策”制定評價實施方案。每個企業都有自己的特性,應結合被評價企業功能定位、行業特色及業務開展情況,針對性設計被評價企業的評價指標體系,確定評價標準、方法及評分規則,科學制定被評價企業的具體評價實施方案。對此,《試行意見》亦是針對六大維度的監管指標給出了具體的建議,以下結合三類企業重點談談各類企業的主導指標及指標選擇建議:

       

      (1)以經濟效益為導向的國有企業

            提升市場經營效率是以經濟效益為導向的國有企業的核心要求,具體包含“資產總額、利潤總額、國有資產保值增值率、凈資產收益率、人均營業收入、人均利潤、人事費用率、市域外營業收入”指標,其中“資產總額”是規模指標,規模是企業外在的形象,對其在市場的影響力(包括融資、產品議價等)有正效應;“利潤總額”是企業總體盈利能力的體現,“市域外營業收入”消除了企業的本地優勢,是更能體現企業能力的一個分項指標,“人事費用率”是企業人工成本的監測指標;“凈資產收益率”、“人均營業收入”、“人均利潤”是體現企業經營效率的綜合性指標。另外,在上述主要體現企業過去經營情況的指標之外,建議還可以添加一類有預測企業增長能力的指標,比如資產/銷售/股東權益增長率、技術投入比率等。同時,經營性的國有企業還應視需要配置監測企業專業運作效率、現代治理效率相關指標,最終建立一套適合企業的全面評價體系。

       

      (2)以提升城市功能服務為導向的國有企業

            對于功能性國有企業,主要目標任務是提升戰略支撐效率和社會服務效率,具體建議指標包括投向城市重大戰略領域的“投融資總額、投融資計劃完成率、投資額占企業投資總額的比例”等戰略支撐相關指標和“公共服務供給量、服務滿意度、社會貢獻度”等社會服務相關指標。上述戰略支撐指標分別用來監測企業配合城市重大戰略的絕對量、相對量和完成度。“公共服務供給量”代表企業提供公共服務的量;“服務滿意度”是企業提供服務的效果評價;“社會貢獻度”是一項綜合性的效率指標,代表著功能性企業的總產出(包括工資、福利、稅收、利潤等)與資源耗費(平均總資產)比。此外,可考慮加入成本費用率、人事費用率等成本方面的過程管控指標,并通過與行業標桿水平和行業平均水平進行比較,使企業對具體項目的運營管理方面的問題有一個清晰的認知,促進企業提高服務效率。同時,亦需要視企業具體情況或需要決定是否匹配現代治理效率、專業運作效率、市場經營效率方面的指標。

       

       

      (3)國有資本投資運營公司

            對于資本運營公司,提升資本運營效率是核心目標,對應地建議指標包括“置證券化規模、證券化率、境內外信用評級、混合所有制企業數量及資產占比”,上述指標設置目的意在引導國有企業提升資本使用效率、帶動非公經濟共同發展。然而,資本運營的目標是多重的,兼顧流動性、流動效率以及流動方向,所有在上述指標之外,建議可考慮設計“國有資產周轉率”和“國有股權創新覆蓋率”指標。“國有資產周轉率”即營業收入凈額與平均資產總額之比,反映投入國有資本投資運營公司的全部國有資產的流轉速度及利用效率。“國有股權創新覆蓋率”作為與經濟增長新舊動能轉化相對應的指標,用國有資本投資運營公司全部國有股權當中所覆蓋的科技創新公司國有股權占比,反映國有資本流動方向對培育經濟新動能的支持。不論是傳統產業升級還是新興產業培育,凡是涵蓋科技創新、技術創新的國有股權投資,都納入“國有股權創新覆蓋”的范疇之內。

       

      3、動態調整、不斷完善國資經營評價體系

            影響到國資經營績效評價指標和評價標準變動的因素很多,而動態調整機制能夠確保國資評價指標體系和評價標準及時得到更新,使各類企業能夠始終保持匹配最適合的國資經營評價體系,如此國資經營評價制度的作用方可能正常發揮出來,從而為國資國企改革貢獻力量。

       

       【關于卓遠】

           南京卓遠是一家專注于城鎮化,以提供城鎮化發展綜合解決方案為己任的專業咨詢機構。伴隨著我國城鎮化的快速發展,我們積極參與城鎮化、協助城鎮化發展,致力于為城鎮化發展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業和產業投資人提供高效、創新、 務實的綜合解決方案并成功付諸實施。業務范圍包括基礎設施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業咨詢、金融服務、政府決策智庫,力爭成為該領域服務卓越、具有遠大目標的投融資、管理咨詢及資產管理公司。

       

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