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      《上海市區域性國資國企綜合改革實驗的實施方案》淺析 ——區域綜改實驗展開,國企改革開啟示范窗口
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      來源:南京卓遠

      作者:張哲

       

       

      一、政策梳理

            2019年7月27日國務院國資委召開地方國資委負責人座談會,獲悉上海、深圳“區域性國資國企綜合改革試驗”和沈陽國資國企重點領域和關鍵環節改革專項工作(以下簡稱綜改試驗)已正式啟動。此次在三市率先開展綜改實驗是貫徹落實習近平總書記重要指示精神,進一步深化國資國企改革的新舉措。對于鼓勵基層創新、全面推動國資國企改革“1+N”政策落實落地具有積極意義。近期,上海市政府印發《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》(以下簡稱“實施方案”),成為首個公布綜改實驗方案的城市。

       

       

      (一)區域性國資國企綜合改革背景

            黨的十八屆三中全會以來,上海國企國資積極利用地區資本優勢、人才優勢始終走在國企改革的前列。因此,在上海開展區域性國資國企綜合改革實驗,條件相對成熟,可以為全國其他區域國資國企改革起到示范引領作用。一直以來,上海都是國資重鎮,國有企業在上海市經濟發展當中起著舉足輕重的作用。截至2018年底,上海地方國有企業實現營業收入3.59萬億元,同比增長8.5%,資產總額達到19.8萬億元,同比增長6.2%。此次綜改實驗,上海將根據其自身資本化程度高的特點,堅持市場化、專業化、法制化、國際化導向,重點推進經營性國有資產統一監管,擴大員工持股范圍,探索科技成果分享機制。

       

      (二)方案核心舉措

           實施方案共計提出7個方面26條改革舉措,可以概括為“七個著力”。一是著力完善國資管理體制,實現以管企業為主向以管資本為主轉變。進一步研究國資監管體制架構,加大授權放權力度,修訂權責清單。同時,進一步完善國有資本投資運營公司運作機制,豐富國有資本運作模式,實現“四資”良性循環。此外,將進一步深化經營性國資集中統一監管,推進經營類事業單位實施轉企改制并納入統一監管體系。二是著力推動混合所有制改革,促進國有企業轉換經營機制。重點是推進競爭類企業基本實現整體上市或核心業務資產上市,功能類和公共服務類企業加快符合條件的競爭性業務上市發展。淡化資本的區域、層級以及所有制屬性,推動資源向優勢企業、主業企業集中;擴大員工持股試點范圍,允許上市的企業集團經營管理團隊和核心員工參與員工持股,并探索員工以科技成果出資入股。三是著力激發員工內生動力,集聚國有企業改革發展動能。重點在于探索制定更為符合上海國資國企改革發展需要的市管國有企業領導人員薪酬分配制度。方案明確工資總額預算方案由企業自主編制,分類實施備案或核準制。此外,方案還鼓勵國有控股上市公司實施股權激勵,依據行業特點設置業績考核指標和條件,放開股權激勵水平限制。四是著力優化國資布局結構,鞏固國有經濟主導地位。方案要求國有企業服從國家及城市發展戰略,主動開展國際化經營,推動國有企業在國際國內兩個市場聯動發展,繼續深化與長江三角洲、長江經濟帶等重點區域合作。進一步引導國有金融企業服務實體經濟,支持企業金融產品創新。五是著力完善公司治理,推動國有企業科學穩健發展。推動董事會規范運作,競爭類企業全部建立外部董事(股權董事、獨立董事)占多數的董事會。此外,實施方案要求深入推行集團及重要子公司“外派內設、內外結合”的監事會制度。六是著力加強黨對國有企業的領導,落實兩個“一以貫之”要求。實施方案提出深入推動企業完善黨委議事規則及“三重一大”決策制度。七是著力加強統籌協調推進,形成推動國資國企綜合改革合力。實施方案要求積極爭取國家相關稅收政策在上海先行先試,完善市場主體重組和退出機制。

       

       

      (三)方案任務目標

            實施方案指出到2022年,在國資國企改革發展重要領域和關鍵環節取得系列成果,建成以管資本為主的國資監管體制;上海市國有企業形成符合高質量發展要求的國資布局,企業主業核心競爭力明顯增強;建立現代國有企業制度,形成權責對等、運轉協調、有效制衡的治理機制;競爭類企業基本完成整體上市或核心業務資產上市,1/3的企業集團具有國際影響力的競爭優勢和知名品牌,1/3的企業集團具有領先國內同行業的綜合實力和特色品牌,1/3的企業集團具有支撐區域經濟發展的資源配置能力和優質服務品牌。

       

       

       

      二、上海國資改革現狀

      (一)區域經濟發展情況

           上海市位于中國華東地區,北界長江,東瀕東海,南臨杭州灣,西接江蘇和浙江兩省,總面積6340.5平方公里,下轄浦東、黃埔、徐匯等16個區。截至2018年,上海市全年生產總值(GDP)32680億元,同比增長6.6%。常住人口總數2423.78萬人,人均生產總值13.5萬元。2018年一二三產增加值分別為-6.9%,1.8%,8.7%。其中第三產業增加值占上海生產總值比重為69.9%,同比增長0.7%。

       

      圖表1:2014-2018上海市生產總值及增長速度

            上海市地方財政實力雄厚,2018年財政自給率高達85%,位列全國省級財政首位。轄區內浦東新區2018年財政收入突破1066.2億元,遠遠領先其他各區。除浦東新區一騎絕塵外,其他各區縣相鄰排名間的差距并不明顯,競爭十分激烈。

       

           2018年,上海城市基礎設施投資總額為1863.8億元,比上年增長9.3%。其中,公用事業投資增長51.8%,交通運輸投資增長12.3%,市政建設投資則下降3.5%。

       

      圖表2:2018年上海各區財政收入

      (二)上海國資現狀

            截至2018年底,上海市國有企業總數為13131戶,國有凈資產總量達到27195.48億元,同比增長7.5%,地方國有企業平均國有資本保值率為103.3%。2018年上海市地方國有企業平均總資產報酬率為2.0%,較上年減少0.2百分點。平均凈資產收益率為6.1%,競爭類企業平均凈資產收益率為9.0%。2018年,上海市地方國有企業地區生產總值為7295.3億元 ,較上年增長8.6%,占全市國民經濟生產總值比重為22.3%。市國資委監管企業平均資產規模為4110億元,平均資產負債率54.7%[1]。

       

      (三)國企改革典型案例

      1、上海國盛(兩類公司)

            上海國盛集團(以下簡稱“上海國盛”)成立于2007年9月,注冊資本200.66億元。集團作為上海市政府重大產業項目的投資通道,主要職能是服務上海經濟轉型升級和國資國企改革戰略,發揮產業投資和資本運作兩大功能。2014年為進一步深化上海國資國企改革國盛集團轉型成為上海市兩家國資運營平臺之一。根據集團“國有資本運營平臺”的戰略定位,上海國盛充分發揮國有股權的持股主體、價值管理的操作載體、資源配置的執行通道、產融結合的橋梁紐帶功能,形成股權運作、產業投資以及資產整合處置三大業務板塊,構建起國資運作的“大平臺”,培育起新興產業為主的“大產業”,推動起區域資源“大合作”,構筑起國企發展的“大通道”。在國資改革領域,上海國盛始終走在前列。首先,公司始終明確“平臺公司是落實國家戰略和上海市委政府中心任務的重要執行主體”這一核心定位,構建起“夯實三大基礎功能,堅持四大戰略取向,發力五項發展目標,落實十大戰略舉措”的發展戰略體系。其次,公司進一步完善治理結構、管理架構,結合集團實際對公司章程、黨委議事規則、三重一大決策等進行修訂。2018年集團正式啟動“完善組織架構和崗職序列”項目,形成了組織架構、職級序列以及薪酬體系優化方案,并實施了重大改制重組工作。對下屬六家非公司制企業進行改革,妥善分流部分事業單位員工。此外,國盛集團積極挖掘資本市場作用,創新運用ETF等市場化金融工具實現國有股權有序流動,并且積極探索市值管理模式,通過上市公司股權及基金產品相關運作促進國資國企資產整合,產業轉型升級。2018年上海國盛集團盤活資產13.27億元,變現12.13億元,累計對外投資超過157.6億元,實現歸屬母公司凈利潤13.90億元。

       

       

      2、上海城投(傳統城投企業)

            上海城投(集團)有限公司(以下簡稱“上海城投”)成立于1992年,2014年集團改制為有限責任公司,旗下擁有3家專業集團公司、2家上市公司以及若干核心企業,主營業務覆蓋路橋、水務、環境和置業四大板塊,是上海市政府最重要的基礎設施產業集團。

       

            轉型過程中,上海城投主要抓住如下六個方面:一是明確戰略定位轉變。公司改制后,上海城投從之前的投融資主體轉變為城市基礎設施和公共服務整體解決方案提供商,通過兩輪驅動為上海市城市發展提供整體化解決方案。二是全面推進法人改革。轉型之始,上海城投便積極開展公司法人改制,以明確政府和企業的產權邊界,便于企業按照市場化要求開展運營管理。不僅上海城投集團總部采取總裁和黨委書記分設的模式,下屬企業也按照現代企業制度要求,施行董事會領導下的總經理負責制。三是厘清母子公司和各個業務板塊界限。在母子公司層面,上海城投是出資人、總體戰略制定者、資源調配平臺,而所屬企業則是獨立的戰略制定及執行者,上海城投并不干涉其具體運營活動。業務板塊方面,上海城投也明確各成員企業嚴禁開展專業方向外的經營活動,減少集團內部損耗。四是分類制定的轉型發展策略。上海城投將其資產分為平臺類、運營類和經營類進行分類管理,制定不同的發展策略,盤活了內部優勢資源。五是優化了考核標準。在對業務和資產進行分類管理后,上海城投針對各類資產采取不同的考核指標。平臺類主要考核項目管理和投資控制,運營類主要考核效率提高及成本壓縮,經營類則按照市場化方式考核利潤指標。六是深入推進混合所有制改革。上海城投通過股權結構改變優化,提高了治理效率的同時,引入了優質的非國有合作資本[2]。截至2018年底,上海城投總資產達5926.29億元,資產負債率51.53%(未經審計)。2018年集團完成固定資產投資332.07億元,其中完成市重大工程306.57億元,經營性業務反哺公益性業務的良性機制順利形成。

       

       

      3、老鳳祥股份有限公司(競爭類國企)

            老鳳祥股份有限公司(以下簡稱“老鳳祥”)是上海市黃浦區國資委所屬企業,也是上海工業系統較早一批改制上市的股份制企業。目前,企業形成了以“老鳳祥”商標為代表的黃金珠寶首飾,以“工美”品牌為代表的工藝美術品以及以“中華”商標為代表的文具用品三大核心產業。近年來,隨著老鳳祥高速發展,原先促進企業跨越式發展的職工持股卻因為股權固化問題成為企業進一步發展的阻礙。一方面,企業的資金需求越來越大,而老鳳祥作為上市公司受制于老鳳股權結構問題,難以將市場融資直接用于公司發展。另一方面,2009年為確保上市公司重組順利進行,職工股股權暫停進退,導致目前70%以上的持股經營者超過退休年齡,股權固化限制企業發展。為打破股權僵化格局,切實激勵經營技術骨干在公司發展中發揮核心作用,老鳳祥開啟了新一輪國資國企改革。首先,公司全面梳理了股權沿革,明確了持股會260名成員及44名自然人的持股情況及股權份額。其次,在股權轉讓過程中堅持專業化操作,及時披露信息,保證整個流程依法合規。同時,積極與上級監管部門、基層員工等各方保持溝通,爭取到各方支持。最后,嚴選戰略投資者,通過職工股權轉讓,實現強強聯合,優勢互補。此外,公司設立專項基金收購職工股權,又通過向技術骨干出售專項基金股權的方式與之建立較為靈活的利益聯系。2018年,老鳳祥全年營業收入同比增長9.98%,利潤總額同比增長9.41%,創造了經營規模及經濟效益歷史最佳成績。下一步,老鳳祥股份將繼續推動“雙百行動”改革方案落地,進一步完善上市公司治理,最終實現品牌“民族化、國際化、全球化”的戰略目標。

       

       

       

      三、國資國企改革啟示

            此次上海、深圳及沈陽三市的區域性國企國資綜改實驗是對本輪國資國企改革的創新嘗試。其改革成果必將對后續國企改革的全面鋪開產生窗口示范作用。深入分析此次實施方案,并結合此前國資委地方國資委負責人座談會公布的信息,我們可以從中獲取一些關于此輪國資國企改革的啟示。

       

            首先,此輪國企改革更為關注區域經濟發展特征,強調因地制宜,“一城一策”。此次試點的三個城市具有鮮明的區域特征,上海是傳統金融中心,深圳是改革開放門戶,沈陽則是東北老工業基地的代表。相對應的,此次區域試點改革對三座城市改革探索重點也提出了針對性的要求。上海綜改實驗應堅持市場化、專業化、法制化、國際化導向,重點推進經營性國有資產統一監管,擴大員工持股范圍,探索科技成果分享機制;深圳綜改的重點則落在國資分類監管,探索運用限制性股票、超額利潤分成、中長期業績獎金等方式建立長效激勵機制;沈陽專項改革則要求圍繞全面振興東北地區老工業基地目標,積極穩妥推進混合所有制改革,解決歷史遺留問題。三市綜改成果必然會在全國范圍內進行推廣。值得注意的是,其他地區國企在汲取“綜改實驗”成果時,需切忌全盤照搬,必須結合自身區域實際經濟情況揚棄地吸取改革經驗,方能達到此次綜改實驗以點帶面推動國企改革的目的。

       

            其次,從上海市此次實施方案的“七個著力”當中我們可以看出此輪國企改革簡政放權,推行制度化管理的趨勢。一直以來,國企都存在微觀主體活力不足的問題,其根本原因在于國企管理機制始終存在管束有余,激勵不足的問題。此輪國資改革進程中,首先需要轉變的就是國資管理思路。要從層層上報批準的集中決策思維轉向靈活高效的分層決策,充分調動各層負責人的主觀能動性,讓企業決策更為高效準確;要從管企業轉向管資本,落實出資人而非經營者義務;要從條例式的低效管控轉向建立長效的管理機制,松開條條框框,真正釋放改革活力;要摒棄“一刀切”的懶政思維,依據行業特點分類建立合理的指標考核條件,放開激勵水平限制。

       

            最后,切實將混合所有制改革作為國企改革的重要突破口。在混改過程中切實做到以“混”促“改”,通過引入戰略投資者、資產證券化等市場化方式,促進國資企業完善治理結構,優化激勵約束,切實提升國資企業應對市場化競爭的能力。此外,以上市為契機,將國有獨資公司變成公眾公司可以放大國有資本功能,并且使得企業信息更加透明公開,從而改善公司治理及運行結構。但需要注意的是,在混改過程中,國資國企需要轉變本位主義思維,將社會資本方作為平等的合作方看待,切實開展互惠互利合作,才能真正意義上達到通過混改向市場化競爭主體轉變的目的。

       

       

       

      四、結語

            本次上海率先公布的區域綜改實驗實施方案標志著國企改革示范窗口正式開啟。上海、深圳、沈陽三市將成為本輪國企改革首批“吃螃蟹的人”。但是同樣作為改革垂范的試點區域,三市的試點作用還是有顯著差異的。上海、深圳兩市國企改革起步早、基礎好并且具備得天獨厚的資本市場資源,在綜合改革實驗過程中必然進行較為前沿的嘗試,去突破一些關鍵改革難題。因此,其改革成果更多地是提供前瞻性的指引,確定國資改革的戰略發展方向。而沈陽作為傳統工業基地的代表在改革試點過程中更為注重的是積極穩妥推進改革,重點盤活存量資產,解決歷史遺留問題。其改革示范經驗應當更能夠為現階段大部分地方國企面臨的問題提供參考。

       

            目前,三個試點城市的改革專項工作已經正式啟動,具體方案也將陸續浮出水面。其它地區應當適時抓住國企改革的窗口期,結合轄區內實際情況,借鑒先行示范區方案經驗,著手制定轄下國企改革方案。絕不能再陷入看效果、等指令,想照搬成熟模式,卻失去改革先機的尷尬境遇。必須牢記,綜改試點城市只是開啟了國資改革的示范窗口,地方國資改革的門戶還是需要自己去推開。

       

      [1]通過上海市國資委披露監管信息測算。

      [2]部分內容源自婁飛鵬所撰《地方政府融資平臺轉型發展方向與路徑—基于上海城投(集團)有限公司轉型的案例研究》。

       

       

      【關于卓遠】

      南京卓遠是一家專注于城鎮化,以提供城鎮化發展綜合解決方案為己任的專業咨詢機構。伴隨著我國城鎮化的快速發展,我們積極參與城鎮化、協助城鎮化發展,致力于為城鎮化發展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業和產業投資人提供高效、創新、務實的綜合解決方案并成功付諸實施。業務范圍包括基礎設施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業咨詢、金融服務、政府決策智庫,力爭成為該領域服務卓越、具有遠大目標的投融資、管理咨詢及資產管理公司。

       

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