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      PPP項目邊界條件不變情況下超估超概分析與處理建議
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      來源:南京卓遠    作者:陳飛虎

            隨著國內PPP項目逐步進入執行階段,履約過程中暴露出來的問題也越來越多,其中,項目投資發生變動,是很多PPP項目執行中都會遇到的常見問題,但PPP項目超估算或超概算了該怎么辦,是否需要重新立項、重新進行財承論證?會不會對PPP項目招標采購有效性造成影響?這一系列的問題已成為困擾各方的一個難題。

             下文中,南京卓遠將結合實操項目經驗,立足于項目邊界條件(即建設規模、建設內容)不變的前提下,探討PPP項目超估(概)算的處理措施與建議。

       

       

       

      一、PPP項目超估(概)算的原因分析

           目前,我國尚無專門的政策性文件對PPP項目的超估算、超概算問題進行準確界定,按實操及通常理解,我們認為超估算一般是指初步設計概算超可研投資估算;超概算一般是指施工圖預算超初步設計概算,或者竣工決算超初步設計概算。如果一個PPP項目面臨超估(概)算問題,那么首先要做的應該是區分原因,只有找準“病因”,才能“對癥下藥”。在此可以從PPP項目實施方案中雙方風險分擔約束機制進行梳理,分為三個層面,即政府方(實施機構)層面、項目公司層面、不可抗力層面。具體見下表:

       

           

            以實操情況看,原則上PPP項目中的 “工程建設”類風險均由項目公司承擔,因而由項目公司自身原因造成的超估(概)算問題理應由項目公司自行承擔,且不予調整估算或概算(當然,特殊情況下另有約定的除外)。因此,下文主要圍繞政府方原因或不可抗力造成的超估(概)算問題的處理措施展開論述。

       

      二、PPP項目超估(概)算的處理措施

           目前,就中央政策層面而言,僅有一個10%的規定,卻沒有一個清晰明了的處理方式,許多?。ㄗ灾螀^、直轄市)、市、縣(區)在政府投資項目管理領域內關于超估算、概算問題的處理也是各自規定,個別地區在10%的基礎上還有縮小控制比例、資金數額限制等更為嚴格的規定。

           因此,在具體PPP項目操作過程中如遇相關問題,建議首先從項目屬地的政策、規定入手逐級向上梳理,以求因地制宜,為問題解決找到最合適路徑。

       

      (一)政府方原因或不可抗力造成的超估算

      1、工程方面處理流程

           PPP項目超估算一般發生在招標采購前或招標采購結束、項目開工建設前等階段,傳統政府投資項目超估算處理方式:項目初步設計概算超過可研批復的投資估算10%以內的,報發改部門核定額度后由概算審批部門批復;項目初步設計概算超過可研批復的投資估算10%的,由實施機構重新編制和報批項目可行性研究報告,或修改初步設計及概算,重新報批。

            參照上述處理原則,結合PPP項目自身屬性所固有的特點,在項目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時,可參考以下處理流程:

       

      圖1  政府方原因或不可抗力因素造成的超估算處理流程

       

           

            上圖在認定為政府方原因或不可抗力因素造成超估算的前提下,進一步區分超估算的程度(以10%為臨界值)運用不同的處理流程。

            另外,應注意的是,對照上圖,在申請估算調整時實施機構應首先提交以下材料:1)估算調整申請報告書;2)原可行性研究報告以及批復文件;3)由具備相應資質單位編制的估算調整書;4)根據項目情況需要提交的其他相關材料。

       

      2、不同程度超估算處理建議

      如下表所示:

       

      注:受篇幅限制,上述所涉原招標采購有效性問題將另文論述,本文從略。

       

      (二)政府方原因或不可抗力因素造成的超概算

           按現有政策,經批準的初步設計概算應當作為項目建設實施和控制投資的依據。不得輕易突破,如確需突破,應上報調整,此為項目超概算的基本處理原則。

      1、工程方面處理流程

            實操中超概算問題多發生在項目公司編制施工圖預算階段及項目工程建設過程中,在項目所在地缺乏處理流程或處理流程不完善時,可參考以下處理流程:

       

       

       

      圖2  政府方原因或客觀因素造成的超概算處理流程

       

            與超估算處理流程類似,在認定為政府方原因或客觀因素造成超概算的前提下,也進一步區分超概算的程度(以10%為臨界值)運用不同的處理流程。

           同時,申請概算調整時,作為項目法人,項目公司應提交以下材料:1)概算調整申請報告書,主要包括:項目基本情況,設計變更的主要理由,設計變更規模及主要內容,工程量變化對照清單,概算調整與原批復概算對比表,概算調整的原因、依據和計算方法等。2)原初步設計文件、概算書和初步設計批復文件。3)由具備相應資質單位編制的概算調整書,存在設計變更的,要提供調整后的初步設計或施工圖設計文件。4)根據項目情況需要提交的其他相關材料。

       

      2、PPP操作流程方面處理建議

            在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下,建議項目公司根據地方政府規定的概算調整辦理程序執行,同時就PPP項目操作流程而言,假設原招標采購依然合規有效,則需要根據調整后的建設項目總投資(初步設計概算),委托第三方咨詢機構調整《實施方案》(如需),重新編制《財政承受能力論證報告》,重新確定政府方支出責任,重新批復財承論證后,合同雙方簽訂PPP項目補充協議。

       

       

      【關于卓遠】

      南京卓遠是一家專注于城鎮化,以提供城鎮化發展綜合解決方案為己任的專業咨詢機構。伴隨著我國城鎮化的快速發展,我們積極參與城鎮化、協助城鎮化發展,致力于為城鎮化發展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業和產業投資人提供高效、創新、務實的綜合解決方案并成功付諸實施。業務范圍包括基礎設施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業咨詢、金融服務、政府決策智庫,力爭成為該領域服務卓越、具有遠大目標的投融資、管理咨詢及資產管理公司。

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