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      轉變國資監督職能 激發國有企業活力 ——《湖南省國資委以管資本為主推進職能轉變方案》解讀
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      來源:南京卓遠   作者:袁從龍

       

            2019年9月,湖南省人民政府辦公廳轉發《湖南省國資委以管資本為主推進職能轉變方案》(下稱“《方案》”),要求進一步深化國資國企改革,推進國資監管機構職能向管資本的轉變?!斗桨浮访鞔_國資監管機構要以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心,不斷調整優化監管職能、監管方式,提高國有經濟的競爭力。南京卓遠認為實現國資監管從“管人、管事、管資產”到“以管資本為主”的轉變不僅有利于國資監管機構從宏觀戰略層面調控國有資本布局,行使法定出資人的權利,還有利于提高國有企業活力、競爭力,更好的適應市場,提高自身競爭力。

       

       

      一、《方案》推出的背景與意義

      (一)方案推出的政策背景

            十八屆三中全會明確提出,完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制。2015年8月,中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》,作為新時期指導國資國企改革的綱領性文件,提出了新時期國資國企改革的目標任務和重大舉措。意見中關于完善國有資產管理體制部分明確提出向以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。

            2017年4月,國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》,要求國務院國資委準確定位,探索完善國有資產監督管理體制機制,加快調整優化監管職能和方式,推進國有資產監管機構職能轉變,進一步提高國有資本運營和配置效率。

            以管資本為主轉變國資監管機構監管職能,強調監管機構簡政放權,不干預企業依法行使自主經營權,以增強企業活力和市場競爭力;強調加強國有資產監督,提高國資監管效能,落實保值增值責任,防止國有資產流失。

           《湖南省國資委以管資本為主推進職能轉變方案》充分貫徹和吸納了黨中央、國務院關于國資監管機構監管職能改革的文件精神要求,國資委根據本省實際制定了符合地方國資現狀的國資監管職能轉變方案。

       

       

      (二)方案的意義

      南京卓遠通過分析總結近一輪國資國企改革的政策體系,認為本輪國資國企改革主要圍繞產權制度、治理機制、管理機制三個方面進行改革,目的在于提高國資國企的活力、控制力和影響力。湖南省國資委出臺的《方案》完全契合了上述幾個方面,通過簡政放權、加強出資人監督體系建設、完善法人治理結構等手段,有利于實現激發國有企業活力、提高國有企業市場競爭力、確保國有資產保值增值、促進地方產業結構升級的目的。

       

       

       

      二、方案解讀

           《方案》包括三部分:總體要求、主要任務和組織實施。第一部分“總體要求”提出了國資委職能轉變的指導思想、基本原則和總體目標;第二部分“主要任務”從強化管資本職能、加強國有資產監督、精簡監管事項、整合相關職能、改進監管方式手段、加強黨的建設等六個方面提出了職能轉變的具體措施;第三部分“組織實施”明確堅持試點先行,結合企業實際情況,分類放權、分步實施,確保放得下、接得住、管得好。隨文下發精簡事項附表,共計36項,其中,取消監管事項21項、下放監管事項11項、授權事項4項。

           (一)總體目標。轉變方案總體目標是完善國資管理體制,改革國資授權經營體制,推動國有企業依法享有自主經營決策權,建立權責清晰、管理科學、規范有序的國有資產監督管理制度。具體到省屬國有企業經營能力上,要努力培育1-2戶每年有穩定百億利潤盈利能力的企業和一批每年有數十億利潤盈利能力的企業群體;力爭到2020年省屬國有企業凈資產收益率達到全國平均水平,2025年達到全國中上等水平。

      本方案主要針對省屬國資企業,各市州國資監管部門可參照本方案要求,結合本地實際情況,制定國有資產監管機構的職能轉變方案。

          (二)準確定位,簡政放權,激發活力。方案明確國資委專司國資監管,不承擔政府公共管理職能,不干預企業自主經營權。國資委以管資本為主健全監管制度體系,重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全,遵循市場規律依法放權于企業,激發企業活力、創造力和市場競爭力。

       

          (三)優布局,管投資,重運營,強建設。一是優化國有資本布局。圍繞服務國家和全省發展戰略,按照“有進有退、歸核歸集”的思路,打造國有資本運營平臺、基礎設施投資運營集團、實體產業集團公司等三類地方國有企業,推進監管企業戰略性重組,歸并主業,促進輔業向行業龍頭、優勢企業集中。二是完善投資監管體系。管好監管企業投資方向,嚴控投資風險。三是突出國有資本運營。優化資源配置,組建兩類公司,促進產業轉型升級,提高監管企業證券化水平,推動國有資本向重要行業、關鍵領域、戰略新興產業集中。四是規范董事會建設。充分發揮董事會的決策作用,實現規范的公司治理,建立健全相關考核評價制度。五是加強委派董事履職管理。嚴格選派、管理股權代表和董事,依法完善國有企業法人治理結構并行使出資人職責。六是健全激勵約束機制。實現業績考核和薪酬分配協同聯動,“業績升、薪酬升,業績降、薪酬降”,進一步發揮考核分配對企業提質增效和轉型升級的導向作用。

          (四)加強國有資產監督,防止國有資產流失。著重加強出資人監督體系建設,強化企業財務監督、專項審計監督,建立協同高效的監督機制,避免國有資產流失。

          (五)精簡監管事項。方案明確了36項取消、下放和授權事項,一定程度上為國有企業進行松綁。

          (六)加強職能整合,提高監督效能。推進國企改革職能、經濟運行監測職能、科技創新職能和要素資源配置職能的整合,深入推進分事行權、分崗設權、分級授權,確保權力運行協調順暢。

          (七)改進監管方式和手段,科學有效監管。積極推進法治化監管、清單式監管、差異化監管、信息化監管,按照法律法規、公司章程相關規定行權履職,建立和完善國有資產出資人監管的權責清單和動態調整機制,因企施策,提高國資監管的及時性、針對性和有效性。

          (八)加強黨建工作,發揮黨的領導作用。鞏固黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位,發揮黨在涉及國有企業“三重一大”事項中的領導作用,堅持落實黨風廉政建設。

       

      三、從管企業到管資本轉變的阻礙是什么?

      1、國有企業代理成本高

            現代企業制度實現了所有權和經營權分離,投資者不一定直接從事企業經營管理活動,但仍可以通過行使重大決策權、選擇企業經營管理者或者通過法人治理機構的運作來約束經營者的行為。政府作為國有企業的出資人并不直接從事企業經營活動,通過選派和聘請的方式選擇管理層從事企業經營管理活動,國資委代政府履行出資人職責,專司國有企業監督管理工作,這就建立起國有產權的委托代理關系。

            國有企業經營權很大程度上掌握在上級指派的一把手或主要領導的手中,董事會、監事會等內部管理機構很難發揮應有的作用,國有企業內部管理不規范,企業領導人員權力缺少制約等等都會帶來較高的代理成本。兩權分離還是要回歸一定的所有者控制,國資國企改革需要在這之間做好平衡。

       

      2、體制、人才與激勵

            國有企業管理行政色彩濃厚,體制僵化問題一直以來都是為人們所詬病的。企業主要負責人通過行政指派、任免,并且薪酬水平由上級決定;企業高層主要人員亦官亦商;許多地方國有企業內部管理效率低下,行政審批流程復雜;企業用人、薪酬決定等都受到監管部門控制;專業性較強的崗位由于待遇較低、激勵不足,很難招到合適的人選;企業招聘進來的關系戶很難與所需崗位相匹配…

            在這種體制和背景下,再好的制度和方案也很難最大限度的激發企業的活力和創造力。國資國企改革不僅需要處理好產權制度、治理機制、管理機制等問題,還要面對行政干預、人情世故,否則,若在同等條件下與民營企業相競爭,國企很難有一戰之力。

      3、國有資產保值增值與國有資產流失

            國資國企改革中很重要的一個原則就是要確保國有資產保值增值,雖然這有利于保證國有資產安全,但也在一定程度上壓抑了真正企業家本該有的冒險精神,造成企業管理者怕擔責、不敢為,對于一些投資項目缺乏積極性。這一點不利于激發國有企業的活力,當然確保國有資產安全是第一位重要的,這就需要企業經營者做好權衡。

      4、與政府關系、行政干預

            國有企業承擔著促進經濟、社會發展的責任?!蛾P于深化國有企業改革的指導意見》中提出將國有企業劃分為商業類和公益類,并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。商業類國有企業存在市場化程度相對較高的經營性業務,業務對象不局限于地方政府,其與政府關系相對比較容易厘清;但是公益類國有企業卻不同,公益類國企提供保障民生、服務社會、提供公共產品和服務,業務多與地方政府、財政存在著千絲萬縷的聯系,與政府關系可能較難清晰地厘清。

       

           地方投融資平臺公司作為典型的公益類國有企業,承擔著城市建設和運營的責任,在城市基礎設施投融資、建設、管理、運營和維護等方面都發揮著重要作用?;A設施建設具有資金投入大、周期長、公益性(經濟回報少甚至無直接經濟回報)的特點,這就決定了地方投融資平臺企業必須與地方財政捆綁在一起——不論是通過政府采購、委托代建等形式進行基礎設施建設都需要財政資金支付款項,財政緊張地區的投融資平臺企業可能會背負較重的債務負擔。由于投融資平臺企業債務多是為地方政府代建基建項目、地方財政拖欠項目款項形成的,平臺企業又受地方國資監管機構監管,其與地方政府的關系就很難實現政企分開,市場化轉型也就無從談起。

           除此之外,行政命令式的項目安排也讓許多地方企業缺乏經營自主性。這種地方政府既是商務上的合作方,又是頂頭上司、監督管理部門的復雜關系,可能會阻礙國資國企改革,這種形勢下的國資監管職能轉變可能就不那么順暢了。

       

      四、以管資本為主轉變監管職能是國有企業煥發活力的必要一步

            盡管國資國企改革面臨重大阻力,以管資本為主轉變監管職能仍是實現現代企業制度、激發國有企業活力和創造力的重要手段。傳統的管人、管事、管企業模式極大地限制了國有企業經營的自主性,資源利用率較低,難以實現資源的優化配置,這是與走市場化道路的方向相違背的。

           在國務院國資委出臺方案后,各省相繼推出適合本地實際的國資監管職能方案,各地方方案總體上與中央層面差別不大,多是增加了一些地方特色的內容。

            總之,深化國資國企改革,促進以管資本為主轉變監管職能,簡政放權,這是新時代促進國有企業更好的適應市場競爭、走市場化道路的重要手段。

       

      【關于卓遠】

            南京卓遠是一家專注于城鎮化,以提供城鎮化發展綜合解決方案為己任的專業咨詢機構。伴隨著我國城鎮化的快速發展,我們積極參與城鎮化、協助城鎮化發展,致力于為城鎮化發展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業和產業投資人提供高效、創新、務實的綜合解決方案并成功付諸實施。業務范圍包括基礎設施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業咨詢、金融服務、政府決策智庫,力爭成為該領域服務卓越、具有遠大目標的投融資、管理咨詢及資產管理公司。

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