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      河南城投平臺轉型兩類公司特點和因素分析
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      來源:南京卓遠  作者:閆家廠

       

            城投公司是一類重要的地方國企,承擔地方投資項目融資功能,在地方經濟發展中起著重要作用。但自2017年下半年開始,國家針對地方政府的債務管控和平臺公司規范化融資出臺了一系列十分嚴厲的政策,使得各地政府慣用的傳統籌資方式受到了嚴格限制,平臺公司的運作和發展模式難以為繼,給城投公司的發展帶來了巨大的挑戰,但同時國企改革相關政策的落地也為平臺轉型提供了契機。近期河南兩家市級城投平臺變身國有資本投資運營公司,涉761億資產。本文就河南省城投平臺轉型的特點及背后的重要因素進行分析。

       

      一、河南城投公司轉型兩類公司特點

      (一)選擇產業投資運營經驗豐富、市場化程度相對較高的城投平臺直接改組為兩類公司。

       

      各地組建兩類公司可采取改組和新設兩種方式設立。目前呈現出改組為主,新建為輔的特征。在具體操作中,改組方式又可以細化為合并改組、吸收改組和直接改組,各有優缺點。此次河南是通過兩家城投公司直接改組方式組建“兩類公司”,兩家公司產業投資運營經驗豐富、市場化程度相對較高,在適度整合、做實資本、明確功能定位、加強功能建設的基礎上,改革轉型為以城建基礎設施投資、戰略性新興產業引導投資等為主業的國有資本投資運營公司。如,濮陽市投資集團公司,多年來積極推進融資模式創新工作、在承擔政府戰略任務的同時,積極拓展市場化業務,市場化程度較高,投資領域涉及交通、水利工程、房地產、文化旅游、汽車、金融、銀行、基金管理等投資運營經驗豐富。

       

       

      (二)根據各市城市經濟發展情況及國資規模,差異化定位兩類公司類型及公司具體職能。

      國資國企改革,目的便是服務于城市經濟社會發展,而城市不同的經濟發展水平又影響了國資國企改革的具體操作,而兩類公司組建對象的選擇及應用類型的選擇,除受到經濟形勢的影響外,還與當地的國資規模與資本市場的成熟度密切相關。河南各地級市發展較不均衡,同層級城投平臺資產規模差異較大,整體呈現“中心強,四周弱”的格局,以鄭州、洛陽為代表的中部區域經濟財政實力較強,濮陽市、周口市等資質相對較弱。

      洛陽整體經濟發展良好,2018年GDP增速增速高于全國、全省平均水平,洛陽城鄉建設投資集團資產規模437億,為進一步合理調整市國有經濟布局,促進洛陽城鄉建設投資集團有限公司健康發展,在保持現有集團公司職能的同時,增加國有資本投資運營的職能,轉型為國有資本運營公司。經營范圍與原來相比,增加“股權投資、新型城鎮化建設??萍紙@區的投資、開發與運營、國有資產經營與管理、房地產開發經營、物業管理,房地產中介服務”等內容。

       

      2018年濮陽GDP總量、GDP增速在河南省內均為倒數,是省內發展最慢的城市之一,三產結構發展不合理,政府債務率高企,經濟發展陷入“瓶頸”。濮陽投資集團,資產規模僅214億元。因此,根據濮陽市的國有經濟布局調整和城市經濟發展產業轉型升級的需要,并考慮到國資規模相對較小,實行一體化運作更為可行,針對濮陽投資集團,大刀闊斧調整現有集團公司職能,轉型為更為純粹的國有資本投資運營公司。變更前,業務涉及熱力供應、自來水供應、糧食購銷、賓館服務等。變更后業務發生重大調整,負責濮陽市國有資本投資、運營及相關業務;國有股權持有、投資及運營;企業重組及產業并購組合;企業及資產(債權、債務)托管、收購、處置;重大經濟建設項目投融資。

       

      (三)進一步理順政資政企關系,轉變原多方管理的現狀,劃歸國資委統一管理。

      地方國資實行統一管理,有利于排除部門利益,實現市場化轉型、有利于后期國有資產的統一調配和合理布局。如,洛陽城鄉建設投資集團有限公司,將洛陽市城鄉一體化示范區管委會持有的新區建投93.59%的國有股權無償劃轉市政府國資委,由市政府國資委對新區建投履行出資人職責。濮陽投資集團出資人由濮陽市發改委變更為濮陽市財政局(濮陽市國資委)。從地方城投公司轉型和改革的角度,應該盡量做到對地方的國有資產進行統一管理。政府各部門、機構各自為戰往往因為資源不足、人才有限、管理水平低下等原因,導致運營效率低下、業務高度重疊、無序競爭頻發,甚至成為空殼公司或者僵尸企業,地方政府往往不得不下大力氣進行整頓、合并重組。

       

      二、河南城投公司轉型兩類公司優勢因素

      (一)城投公司定位與兩類公司較為契合,具備組建的基礎與資源條件,有利于提升組建成功效率。城投公司的誕生的初衷就在于服務于城市發展,而兩類公司,作為公司制企業,除追求市場化運作外,還側重于那些市場不能發揮“無形之手”作用或缺乏源動力,卻又對城市發展戰略、國家經濟安全、民生保障等起到重大支撐作用的重要領域。因此,城投公司與兩類公司在承擔城市發展、社會服務等功能上較為契合。如,洛陽2019政府工作報告中提到“產業轉型升級、打造“一基地兩園區”國家級高端石化產業集群、大力實施鄉村振興戰略,加快推進農業農村現代”等內容,而科技創新、推進鄉村基礎設施和公共服務設施建設等缺乏盈利空間,社會資本等均處于觀望態度,為此組建兩類公司,實現功能擴圍勢在必行。洛陽城鄉建設集團該組后的發展的定位也充分體現了這點:洛陽城鄉建設和伊濱新城發展投融資運營綜合主體。以服務洛陽城鄉融合發展、伊濱新城建設和鄉村振興戰略實施為目標,開展城鄉投資建設、產業轉型發展、金融和類金融投資、國有資產經營管理等業務的綜合性國有投融資運營公司。因此,城投公司擁有組建“兩類公司”的天然基因。

       

      表1 洛陽城鄉建設新增職能與洛陽城市發展規劃對比

       

      (二)城投公司與兩類公司業務均具有綜合性、多樣性的特點,且城投原有部分業務與兩類公司業務有一定重合性,城投改組后業務開展相對順暢。

      國有資本投資公司業務相對多元,可在主業范圍之外風險可控原則下適當開展其他業務;國有資本運營公司沒有主業限制,投資方向更為、行業領域更為靈活和廣泛。而城投公司,自組建以來,職能即相對多樣,且部分城投公司在長期發展中業務不斷調整,運作中已經在實質上開展了兩類公司的部分業務,已擁有豐富的投融資及產業運營經驗。如,濮陽投資集團原業務,不僅有“城市道路、供水、供熱、供氣、交通、 能源、水利、通訊等基礎設施和城市建設項目投資建設”,還涉及“高新技術、先進制造業、現代物流業等優勢產業和重大經營項目控股、參股”。而“兩類公司”的組建恰恰要選擇產業投資運營經驗豐富、市場化程度較高的國有企業進行改組或者設立一個全新的企業作為國有資本、運營公司,但是考慮到新設公司存在沒有存續歷史,銀行無法授信,即使有再多的資產,至少要有三年,銀行才能授信,申請貸款困難等問題,實操中還是以改組為主。因此,城投公司組建“兩類公司”在業務開展上相對其他專業類公司更具優勢。

       

      (三)城投公司得到地方政府的大力支持,有利于降低政策層面的阻礙。

       

      當前經濟進入新常態,穩中求進是當前經濟發展的主基調,投資拉動依然成為經濟增長的重要方式。地方政府為了促進地方經濟發展,需要有一個載體實現其意愿,而城投公司多年來履職地方政府意愿、發揮社會效益,得到了地方政府的廣泛認可。在當下轉型發展的關口,地方政府也有意在資源、資產、項目、政策等方面給予城投公司更多的支持,不僅能夠保障城投公司穩步轉型,對促進地方經濟的發展也起到重要作用。

       

      三、結語

       

      城投公司改組改造國有資本投資運營公司,對城投公司實現“政企分明”、從“政策化運營”轉向“市場化運營”、做好城市建設發展的中堅力量而不失市場競爭力等均有積極的助推作用。從河南省轉型措施來看,城投平臺改組組建“國有資本投資運營公司”,政策措施與城市、平臺發展現狀密切相關,不僅是實現政府管理國企方式向“管資本”的轉變,其更加著重于根據各市發展,對平臺實施差異化定位,調整具體功能以提升、優化其支撐城市發展、經濟轉型的職能。河南省雖然為平臺轉型提供了各項保障和路徑,但是轉型成功與否需要多主體和多要素的配合,結合平臺公司的特殊屬性,其轉型發展必須提高企業的政策靈敏度,機動靈活根據政策調整企業戰略。同時積極爭取政府對平臺公司轉型的支持,有力推進市場化轉型。在市場化轉型進程中,根據市場發展導向逐步建立起產權清晰、權責明晰、高效運作的現代化企業制度,依托優勢產業,把握城市發展需求建立起城市服務多元化產業體系。

       

       

      未來,城投公司轉型兩類公司后,首先要主動參與以產權為紐帶的資本管理,并取得業績和經驗,其次要進一步完善授權經營體制和管控體系、積極鼓勵金融創新,積極采用各種金融工具,充分服務于所投資企業做強做優,服務于所投資企業轉型升級、加強合規機制和內控機制建設、加快市場化人力資源和薪酬制度建設,兩類公司對人員專業知識和素養要求跟高,盡快建立健全吸引人才,留住人才的體制機制,完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。

       

       

      【關于卓遠】

      南京卓遠是一家專注于城鎮化,以提供城鎮化發展綜合解決方案為己任的專業咨詢機構。伴隨著我國城鎮化的快速發展,我們積極參與城鎮化、協助城鎮化發展,致力于為城鎮化發展中的各方主體,特別是政府、地方投融資企業和產業投資人提供高效、創新、務實的綜合解決方案并成功付諸實施。業務范圍包括基礎設施投融資咨詢(含PPP)、政府投融資企業咨詢、金融服務、政府決策智庫,力爭成為該領域服務卓越、具有遠大目標的投融資、管理咨詢及資產管理公司。 

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