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      卓遠解讀|多策并舉,助力縣城新型城鎮化“補短板強弱項” ——對發改委印發實施“1+N+X”系列文件體系的解讀
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      【事件回顧】

      日前,國家發改委成立縣城新型城鎮化建設工作專班,規劃司牽頭,投資司、財金司、環資司、社會司、經貿司、振興司、基礎司、高技術司、就業司、評督司等11個司局協同協作,印發實施“1+N+X”系列文件,統籌利用各類資金支持縣城建設發展。

       

      作者:研究中心

      摘自:《卓遠研會精選》第三期

       

      【解讀分析】

      在今年的《政府工作報告》中提出要重點支持“兩新一重”建設,其中“加強新型城鎮化建設”方面,要求“大力提升縣城公共設施和服務能力,以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求”,這對于當前以大城市和都市圈為城鎮化發展重點的時代背景下,提升對縣城及縣域經濟的重視有著十分重要的意義。

       

      縣城是我國城鎮體系中的關鍵一環,擁有全國近30%的常住人口;并起到連接城鄉的紐帶作用,是承載農業轉移人口的主陣地。但縣城往往沒有大都市那樣的發達產業,也沒有較為集中的優質公共服務設施,尤其是隨著農民日益增加的到縣城就業安家需求不斷提升,縣城的公共資源與實際民生需求之間的缺口日漸顯著,呈現出“小馬拉大車”的現象。尤其是今年“新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面仍存在不少短板弱項”?;谶@樣的背景,發改委印發了“1+N+X”系列文件,以支持縣城建設發展。

       

       

      1、整體邏輯:“1+N+X”

       

      “1+N+X”系列文件包括“1”個核心文件、“N”個領域具體規范性意見、“X”個配套文件。其中“1”個核心文件是指2020年5月29日印發的《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》(發改規劃[2020]831號,以下簡稱“《通知》”),此后又圍繞《通知》中4大領域17項建設任務發布“N”個領域具體的規范性意見文件,并提出了“X”個配套支持文件,具體如下表所示。

       

       

      其中“1”核心文件對縣城補短板強弱項工作進行了系統指導,明確了線路圖;“N”系列側重于對各領域的建設目標、項目范疇、建設標準等作出規范;“X”系列側重于從信貸、債券等資金渠道方面引導金融資本和工商資本積極參與縣城建設。

       

       

      對于政策目標區域范圍,系列文件中明確了四類:

       

      •  縣城,即縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域;

       

      •   縣級市城區,即市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域;

       

      •  特大鎮,主要指鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮。

       

      •  增加了“2015年以來‘縣改區’‘市改區’形成的地級及以上的城市市轄區”,這主要考慮到近兩年來我國一些城市由于發展的需要,合并了一些縣城、縣級市擴容發展,導致了這些“縣改區”“市改區”的市轄區城鎮化建設還比較落后,難以滿足城鎮化進程中人民日益增長的物質文化需求。

       

      2、1核心:縣城新型城鎮化“補短板強弱項”

       

      《通知》明確了“縣城”在新型城鎮化發展體系中的地位。此前,“縣城”往往作為城鎮體系中的一部分出現在城鎮發展相關政策中,鮮有單獨針對縣城發展的政策,可以認為縣城一直處于被忽視的位置。然而,自今年4月份發布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中提出要“推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”以來,對縣城發展建設的重視不斷提升,5月《政府工作報告》中提出要重點支持“兩新一重”以擴大有效投資,對“大力提升縣城公共設施和服務能力”提出了明確要求。以《通知》為首的“1+N+X”系列文件就是對此要求的進一步深化。

       

       

      《通知》的核心任務在于“補短板強弱項”,補短板是深化供給側結構性改革的重點任務,通過政策引導則是解決發展過程中木桶效應問題的直接手段,已成為我國國家層面政策中的常見字眼。但以“補短板”主題的政策僅有聚焦基礎設施領域的國辦發〔2018〕101號文,此次又發布了《通知》聚焦縣城城鎮化,分別對應了“兩新一重”中的新型基礎設施建設、新型城鎮化建設。同時可以看到,以《通知》為核心印發“1+N+X”系列補短板文件則是首次,由此可見國家層面對于縣城城鎮化發展補短板的重視。

       

      3、“N”領域:強化行業領域規范

       

      《通知》針對4大領域安排了17項建設任務,對于這17項任務,國家發改委以“N”系列文件提出具體的規范性意見。從前文的梳理圖表中可以看到,超過三分之一的建設任務有一一對應的規范文件,公共服務和物流領域則分別由一份文件對多項任務進行統籌安排,目前共計11個規范意見文件。盡管各個文件的關注重點不同,但對于相關工作的推進上均應當注意以下幾點:

       

       

      (1)各項任務區分輕重緩解。17項任務的推進優先級是有不同的,《通知》中提出要在“響應疫情防控需求,優先支持公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設”的基礎上,堅持“缺什么補什么”,優先解決突出的短板及惠及群眾多的項目,尤其是“盡快見效并形成實物工作量的項目”。對應到“N”系列文件,即為文件實施的優先級或進度安排上就應做出區分。

       

      (2)強調“多規合一”。對于財政資金支持,《通知》支出要堅持“資金跟著項目走”,在項目標準上則要堅持“項目跟著規劃走”,“依據經濟社會發展規劃及國土空間規劃”,來確定項目區位布局和規模體量。此外在諸如《關于做好縣城城鎮化公共停車場和公路客運站補短板強弱項工作的通知》也提出要“根據縣域總體規劃和綜合交通運輸體系規劃等”合理設置階段性發展目標。也就是說,“1+N+X”文件體系要求縣城新型城鎮化建設要做到“多規合一”。

       

      (3)防范債務風險依舊是工作重點。一方面,《通知》在120個示范名單的篩選明確提出“政府債務率較低”的基本要求,在實際篩選工作中,縣級政府綜合債務率預警縣及縣級市一概不納入;另一方面,在組織實施上,不僅《通知》專門強調了“嚴防地方政府債務風險”,系列中其他政策如《關于推進縣城產業平臺公共配套設施補短板強弱項的通知》《加快落實新型城鎮化建設補短板強弱項工作 有序推進縣城智慧化改造的通知》《關于信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》等也提出“嚴防地方政府債務風險”、“注意防范地方政府債務風險”、“嚴禁新增地方政府隱性債務”等。因此,各地政府及城投企業在推進縣城城鎮化建設工作時,對于防范債務風險仍應作為重點之一。

       

      4、“X”配套:重點部署投融資支持

       

      “X”部分是對于縣城城鎮化的補短板強弱項的配套支持,主要從資金方面展開,目前包括信貸支持和企業債券兩個文件。兩份文件在支持領域上保持一致,側重“兩新”建設領域,尤其是“市場不能有效配置資源、需求政府支持引導的公共領域”。

       

       

      在支持力度上,《信貸》政策除了號召六大銀行安排專項信貸額度、實行優惠信貸政策之外,還從財政性資金上給予支持,通過“優先安排財政性資金或地方政府專項債券”、“提高地方政府專項債券作為項目資本金比例”、“成立政策性風險補償基金或擔保公司”等方式,提高相關項目信貸成功率?!镀髽I債券》政策則是放寬了發行標準,對發行主體的具體信用等級沒有明確的要求。

       

      此外,兩份配套支持文件均列出了融資增信措施?!缎刨J》政策以鼓勵“有條件市縣可成立政策性風險補償基金或擔保公司”的方式,為借款人融資提供增信服務;《企業債券》政策則體現在三個方面:一是通過土地保障,如部分土地使用權出讓所獲得的收益來源,以加大對項目融資的還款支撐。具體舉措為“統籌考慮項目資金、土地保障方式,加大本專項企業債妝融資支持力度,協調新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配,滿足項目合理用地需求,保障項目落地實施”;二是試圖綁定“中央預算內投資資金”“地方政府專項債券資金”,為項目實施主體進行信用背書。具體舉措為“對已安排中央預算內投資和地方政府專項債券等資金的項目,優先支持項目實施主體發行企業債券”;三是試圖綁定銀行機構,通過“債貸組合”方式,對項目進行背書支持,但這一類的增信措施還需要銀行機構的配合,具體實施效果還有待觀察。

       

       

      除了系列文件的資金配套支持,此次國家發改委成立縣城新型城鎮化建設工作專班,由11個司局協同協作,也正是對縣城城鎮化補短板強弱項的組織配套支持。

       

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