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      績效管理專欄|從“江蘇PPP績效管理新政”回看財政支出預算績效管理的前端控制
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      南京卓遠推出“績效管理專欄”。首先,從重新認識PPP項目績效管理開始,對全面預算績效管理與PPP項目績效管理的發展脈絡進行合并梳理,重新理解PPP項目績效管理的在PPP發展中的意義;然后,對PPP項目績效管理實施、應用、應對等方面,對PPP項目績效管理進行全方位的實踐解析;最后,再從PPP項目績效管理的實踐回溯,對進一步完善全面預算管理實踐方面的問題進行綜合分析,使對績效管理的認識形成閉環。整個專欄分為四大模塊,爭取用12-15篇左右的文章建立對全面預算績效管理與PPP項目績效管理關系新的認知,并對具體實踐提出有益的卓遠建議。

       

      文章選讀:

      事前績效評估的一項重要內容即是論證項目實施的必要性和可行性,驗證項目立項依據的充分性、項目實施需求的迫切性及項目技術方案的可行性等方面, 因此事前績效評估的結果可以直接運用于預算決策,并將一些在決策階段發現的問題或隱患扼殺在搖籃之中,從而有利于保證部門預算決策的科學性、優化財政預算安排。

      全文4195字 閱讀約10分鐘

      來源:南京卓遠

      作者:基礎設施投融資業務部

       

      從“江蘇PPP績效管理新政”

      回看財政支出預算績效管理的前端控制

       

      前言:

      2020年9月底,江蘇省財政廳發布《江蘇省財政廳關于進一步加強PPP項目績效管理的通知》(蘇財金〔2020〕105號)?!锻ㄖ访鞔_,績效管理涵蓋項目準備、采購和執行等全生命周期,其中項目準備階段要求財政部門、行業主管部門共同對項目績效目標與指標進行審核,經過“編制—審核—修改—復審—確認”程序推動績效設定科學合理、程序規范?!锻ㄖ穼PP績效管理的前端控制提出了明確的要求,是對PPP事前績效評估、績效目標管理的進一步強化,是與“全面實施預算績效管理”全流程要求下財政支出預算績效管理的事前績效評估、績效目標管理的進一步統一。

       

      2018年中共中央國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號),明確指出要“建立績效評估機制”,對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估,重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等,投資主管部門要加強基建投資績效評估,評估結果作為申請預算的必備要件。事前績效評估是由北京市財政局在2010年首創試點,探索至今,已逐步在全國范圍內推廣適用,尤其近幾年實施力度逐年加大,在財政支出預算績效管理閉環系統中的重要性愈來愈凸顯。

       

      一、事前績效評估的必要性

       

      在財政支出預算績效管理體系中,事前績效評估是相對于事后評價而言的,與事后評價“錢花得值不值”不同,事前績效評估要回答“錢該不該花”的問題,主要指在申請財政資金支持前,財政部門或預算部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報理由等內容,運用科學、合理的評估方法,對項目實施的必要性、可行性、績效目標設置的科學性、財政支持的方式、項目預算的合理性等方面進行客觀、公正的評估。

       

       

      (一)事前績效評估有利于彌補事后評價的滯后性

       

      以各地實操情況看,目前財政支出預算績效管理工作開展中,仍然普遍側重于事后評價,對事前評估重要性認識不足。因事后開展績效評價時,相關財政資金往往已使用完畢,雖有一套完整的結果應用機制,但實踐中激勵效果欠佳。而開展事前績效評估,將資金撥付與評估結果掛鉤,能有效彌補事后評價的滯后性,其正向激勵作用更加明顯且直接。

       

      以北京的發展歷程看,其最初提出事前績效評估的出發點也在于彌補事后評價的滯后性,變“亡羊補牢”為“防患于未然”,關注點逐步前移,嘗試對預算管理進行事前控制,并逐步形成了具有地方特色的一套模式。

       

      (二)事前績效評估為政府決策提供科學依據

       

      事前績效評估的一項重要內容即是論證項目實施的必要性和可行性,驗證項目立項依據的充分性、項目實施需求的迫切性及項目技術方案的可行性等方面, 因此事前績效評估的結果可以直接運用于預算決策,并將一些在決策階段發現的問題或隱患扼殺在搖籃之中,從而有利于保證部門預算決策的科學性、優化財政預算安排。

       

       

      (三)事前績效評估有利于避免財政資金的浪費

       

      事前績效評估通過對項目立項必要性及投入經濟性的分析,可以及時判斷資金投向是否正確,真正將錢用在“刀刃”上,使財政支出關口前移,避免財政資金的浪費。

       

      二、事前績效評估的基本要素

       

      就北京、河南、廣東、昆明、新疆等已專門出臺事前績效評估管理辦法等政策的地方而言,事前績效評估的基本要素一般包括:

       

      (一)評估對象

       

      事前績效評估的對象主要與擬開展事前績效評估的預算管理對象相關,按中央最新政策要求,最新出臺的重大政策、項目都要納入事前績效評估的范疇。

       

      地方上對此有一些具化,如昆明市規定市本級部門預算管理的、需要安排財政資金的專項政策、項目及轉移支付均要按要求開展事前績效評估。同時,對于市本級部門事前績效評估的范圍進一步明確為三種情況:其一,新增需要安排財政資金的專項支出,都要開展事前績效評估;其二,年初預算申請或年中申請追加的財政資金規模在500萬元以上(含500萬元)的專項支出,都要開展事前績效評估;其三,資金規模雖達不到500萬元,具有以下情形之一的:(1)與本部門職責密切相關的專項支出;(2)民生保障、公共服務、生態保護、城市管理、城市建設、轉型發展等社會關注度高,具有明顯社會、經濟或生態影響的專項支出;(3)市委、市政府確定的重點工作事項;(4)根據預算績效管理工作需要確定的其他專項支出。

       

       

      (二)評估內容

       

      事前績效評估的內容一般涉及立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等。

       

      1、立項必要性。主要評估政策、項目立項依據是否充分;項目內容與當地政策、部門單位職能和規劃是否相關;需求是否迫切,是否有可替代性,是否有確定的服務對象或受益對象;是否有明顯的經濟、社會、環境或可持續性效益。

       

      2、投入經濟性。主要評估政策、項目預算是否與績效目標相匹配,預算編制是否符合相關規定,編制依據是否充分,資金投入和使用過程中成本節約的預期水平和程度及資金使用、投入產出比是否合理。

       

      3、績效目標合理性。主要評估項目政策是否有明確的績效目標,績效目標是否與部門的長期規劃目標、年度工作目標相一致,項目政策產出和效果是否相關聯,受益群體的定位是否準確,績效目標與項目要解決的問題是否匹配、與現實需求是否匹配,是否具有一定的前瞻性和挑戰性;績效指標設置是否與項目高度相關,是否細化、量化。

       

      4、實施方案的可行性。主要評估項目政策組織機構是否健全,職責分工是否明確,組織管理機構是否能夠可持續運轉;項目政策內容是否明確具體,是否與績效目標相匹配;項目政策技術方案是否完整、先進、可行,與項目政策有關的基礎設施條件是否能夠得以有效保障;項目單位及項目政策的各項業務和財務管理制度是否健全,技術規程、標準是否完善,是否得到有效執行。

       

      5、籌資合規性。主要評估項目政策資金來源渠道是否明確,各渠道資金到位時間、條件是否能夠落實;針對籌集資金和其他資金來源可能不到位存在的風險,是否有相應的保障措施;各資金來源渠道是否合規,是否存在法律風險,相關風險是否有相應的應對措施。

       

       

      (三)時間安排

       

      因事前績效評估的結果需作為申請預算的必備要件,因此一般而言,事前績效評估最晚需在預算正式下達前完成。以某地方為例,其要求財政部門組織的事前績效評估需在“一上”(即預算部門初次將項目申報材料上報財政部門階段)階段開始,“二下”(即預算正式下達階段)前完成;預算部門自行組織的事前績效評估則需在“一上”前完成,將事前績效評估結果作為項目申報材料一同上報。

       

      從時間安排上也可以看出,事前績效評估工作并非要另起爐灶、另搞一套,而是要結合已有的預算申報、預算審批等相關流程開展。

       

      (四)方式方法

       

      以各地方規定來看,事前績效評估的方式一般包括現場調研、聘請專家、網絡調查、電話咨詢、召開座談會、問卷調查、人大代表和政協委員參與等方式。尤其對于人大代表和政協委員參與這一方式,是事前績效評估實操中的一大亮點。一方面人大代表和政協委員本身即對財政預算支出負有監督職責,另一方面,在事前評估階段引入人大代表和政協委員,能從預算監督和民主監督等不同視角評估政策或項目實施的必要性、可行性,打破傳統上的財政思維,從而使事前決策更加科學,真正實現“參與式預算”。

       

      事前績效評估的方法與事后績效評價方法類似,也涉及成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等,具體可根據評估對象的情況選擇一種或多種適用。

       

       

      (五)職責分工

       

      結合地方實操情況,在事前績效評估的組織管理方面存在以下幾種情形:

       

      1、財政部門統一領導,通過委托第三方的方式進行;主管部門、預算單位配合第三方具體實施。

       

      即事前評估的實施主體是財政部門。主管部門負責組織、指導預算單位配合開展事前評估工作;督促落實事前評估改進工作。預算單位負責配合財政部門和評價機構完成評估工作,提供項目相關材料;向財政部門報送相關資料;落實財政部門整改意見等。

       

      2、預算部門負責組織實施,根據情況可委托第三方機構開展;財政部門負責對預算部門事前績效評估結果進行審核。

       

      即預算部門負責具體組織實施項目事前績效評估工作,編制事前績效評估報告,按程序報財政部門進行審核,針對審核提出的問題進行整改。

       

      財政部門負責制定事前績效評估制度辦法,明確事前績效評估的工作程序和原則,負責對預算部門事前績效評估結果進行審核,參考評估結果安排預算,督促被評估單位落實整改意見。

       

      3、區分不同的事前績效評估范圍,分別由財政部門和預算部門自行組織。財政部門開展的事前績效評估,由財政部門委托第三方社會專業機構組織實施;預算部門開展的事前績效評估,在本部門內抽調相關人員實施。但預算部門需向財政部門報送事前績效評估情況。

       

      雖然最早開始實踐探索的北京市一直將事前績效評價方式定位為“財政部門委托第三方”的方式,但以中發〔2018〕34號文的規定看,未來由預算部門(單位)組織實施的方式可能會成為事前績效評估的一個方向。

       

       

      (六)評估結果

       

      事前績效評估的結果一般分為“建議予以支持”、“建議調整完善后予以支持”、“建議部分支持”、“建議不予支持”等幾種情況,其中對于“建議部分支持”的結論,需在結論中明確支持和不支持的具體內容,以便安排預算時參考使用。有些地方規定較為簡單,分為“建議予以支持”和“建議不予支持”兩種情況。

       

       

      另外,一些地方對評估審核結果采取百分制,具體應用情況如下:

       

      評估審核結果百分制表

       

      三、事前績效評估的工作程序

       

      根據實操情況,事前績效評估的工作程序一般可分為事前評估準備、事前評估實施、事前評估總結及應用三個階段,但各地方在具體實施中相關流程略有差異,以河南省為例,其事前績效評估流程如下圖所示:

      事前績效評估流程

       

      當然,對于預算部門自行組織的事前績效評估結果,財政部門在具體審核時,必要情況下也可以組織再評估,此種情況下,評估結果需以財政部門的再評估結果為準。

       

      其他地方事前績效評估工作基本均按照準備——實施——評估結果總結及應用這樣一套步驟開展,不過在具體實施過程中根據各地方實際情況有一些調整,如北京市事前績效評估工作流程中,評估任務是由績效考評中心與部門預算支出處室商議確定,而在入戶調研方面,由評估工作組先期到財政部門預算處室了解項目內容或歷年預算安排情況,聽取項目預算安排意見,之后到項目單位入戶調研,進一步熟悉項目情況,明確項目單位需提交的資料和時間要求等等。

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