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      深化國資國企改革,助推企業高質量發展 ——重慶市《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》政策解讀
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      來源:南京卓遠  作者:金佳龍  袁從龍

       

      11月21日,國務院國資委黨委書記、主任郝鵬主持召開國有企業改革專家座談會,就當前國企改革面臨的重點難點問題和下一步深化國資國企改革的重點措施聽取意見建議。郝鵬強調,未來三年是國有企業改革的關鍵歷史階段,國資委將深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署,抓緊制訂國企改革三年行動方案,明確深化改革的目標、時間表、路線圖。

       

      近期重慶市政府出臺的《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》(渝府辦發【2019】112號,以下簡稱《意見》)與國資委意圖不謀而合,《意見》要求各區縣繼續推進國有資本優化配置,深化國有企業改革,提高國有資本監管效能,以切實增強企業發展活力與競爭力?!兑庖姟肥抢^《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案的通知》之后,重慶市政府近期國資國企改革又一舉措,標志著重慶市區縣級國資國企改革的進一步深化,區縣級國資國企改革逐漸進入實質性階段。

       

      一、本輪區縣國資改革政策出臺的背景

       

      重慶市為深化國資國企改革,先后出臺了《重慶市深化國有企業改革實施方案》、《關于市屬國有重點企業功能界定與分類的通知》、《貫徹黨的十九大精神深化全市國企國資改革方案(2018-2020年)》《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》等一系列文件,形成了市屬國有企業改革政策體系的主體框架,指導國資國企改革工作并取得較好成效。但是,重慶市區縣級國資國企改革工作大幅落后于市屬國有企業,目前區縣仍處在國資國企改革比較初級的階段,主要表現為幾方面:

       

      (一)國資布局層面,區縣國資布局分化

      重慶市區縣國資體量巨大,根據WIND數據顯示,截至2018年末,重慶市各區縣下屬國有企業資產總量達1.79萬億元[1],規模大于市級國有企業資產規模,細化來看,各區縣分化明顯,區縣國企資產規模與GDP相關度不高,各地國資布局差異化較大。例如:

      1.各區縣中2018年GDP前三位的渝北區(主城區)、九龍坡區(主城區)和渝中區GDP均破千億,但已發債的國有企業總資產規模占GDP比例均為超過50%;

      2.GDP第四位的涪陵區已發債國有企業資產規模達1546.77億元,是GDP總量的1.44倍;

      3.涪陵區、合川區、沙坪壩區(主城區)、江津區、長壽區五地發債存續期國有企業規模均破千億;

      4.南川區、合川區兩地國資規模超過了當年GDP的2倍。

      雖各區縣國資體量與GDP無直接對應聯系,且已發債企業資產不能全面反映各區縣國資總量,但從融資端考慮,當前情況能反映出一些區縣國資仍有進一步整合優化的空間。

       

      注:江北區、彭水縣、巫山縣、巫溪縣、城口縣暫未有處于債券存續期的國有企業,未納入本次分析范圍。

       

      (二)業務層面,區縣企業普遍經營能力不足,業務單一

      從經營數據來看,重慶市各區縣處于發債存續期的國有企業共74家,2018年度平均資產規模為242.52,平均營業收入為12.11億元,與市屬國企或市屬開發區國企存在均存在較大差距。市屬國企平均資產規模破千億,單體平均營業收入達135.69億元;市屬開發區平均資產規模超500億,單體平均營業收入達33.45億元。

       

      注:市級開發區包括:兩江新區、重慶高新區、重慶經開區、雙橋經開區、萬盛經開區。

       

      從業務范圍來看,各區縣國有企業經營范圍普遍分布與城市建設投融資、土地整理開發相關領域,或依靠區域旅游和礦產資源開展部分經營性業務。整體而言企業對區域政府和財政依賴度較高,經營性、市場化業務能力較少。74家樣本國有企業主體信用評級以AA為主(55家),AA+評級的僅有11家,其中沙坪壩區有兩家AA+國有企業。

       

       

      表 各區縣AA+企業基本情況(單位:億元)

       

      (三)政企關系層面,相關機制還需進一步優化

       

      同全國大部分區縣及國有企業一樣,重慶市各區縣國有企業在目前的政策環境和自身發展瓶頸下面臨著較大的轉型壓力,當前政府(國資委)與國有企業的管理界面較模糊,亟待在本輪深化改革中進一步明確相關機制,例如本次《意見》中提到的六大方面,對區縣國資國企改革指明了方向,需要各區縣結合各自實際情況因地制宜的制定具體改革措施,以提高國有資產監管較能,增強企業發展活力。

       

       

      二、本次《意見》重點內容解讀

       

      改革指導意見主要內容包括6部分,涉及國資布局、投融資平臺公司改革、混改、企業制度建設、國資監管以及黨的領導等內容。指導意見主要內容如下:

      1、優化國資布局,提高運營效率。意見提出推動國有資本布局“三個聚焦”——向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向區縣規劃發展的戰略性新興產業領域聚焦,意見明確促使國有企業從不具備競爭優勢的一般競爭性領域退出。鼓勵國有企業通過專業化重組來整合資源,處僵治困,清理處置低效無效資產,提高效率;圍繞區縣產業發展重點方向,以大數據、智能化、綠色化為引領,著力培育新的經濟增長點。

      2、厘清政企權責,深化投融資平臺改革。分類處置區縣投融資平臺債務,公益性項目建設形成的債務要區分企業與政府的權利與義務,建立合理的投資回報機制、財政補償機制;經營性債務要按照市場化方式依法籌集資金償還。規范平臺融資,政府及部門不得為投融資平臺融資提供任何形式的擔保和承諾;投融資平臺公司不得違規包裝項目進行融資,不得利用公益性資產和儲備土地融資,不得將預期土地收入作為償債資金來源。各區縣要規范注資行為,嚴禁將公益性資產注入企業,有序推進公益性資產通過直接劃轉、債務置換、資產置換等方式進行清理剝離。推動區縣投融資平臺公司重組整合,每個區縣承擔公益行項目建設的單位最多不超過3家,促進實體類平臺公司轉型基礎設施、公用事業、城市運營等領域的市場化運作的國有企業,清理空殼類平臺。

      3、分類推進市場化改革,積極發展混合所有制經濟。完全市場化競爭類國有企業要全面推進混合所有制改革,鼓勵國有資本、集體資本、非公有資本等以股權轉讓、增資擴股、合資合作、技術引進、改制上市等方式參與混合所有制改革。區縣政府原則上不再獨資新辦完全市場化競爭類國有企業。分類推進企業市場化改革,國有工商類企業要按照市場化原則開展商業化運作,優勝劣汰、有序進退;國有村鎮銀行、小貸擔保等金融類金融企業要嚴控風險,擇機逐步退出;投融資平臺公司要加快市場化轉型,防范債務風險,提高公共產品和公共服務的供給能力和效率。

      4、建立現代國有企業制度,打造獨立市場主體。深入推進政企分開、政資分開、所有權與經營權分離,依法落實企業法人財產權和經營自主權,推動國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。規范企業法人治理結構,發揮黨組織的領導作用,做實和規范董事會建設,保障經理層經營自主權。深化企業三項制度改革,推進市場化選人用人機制改革。建立國有企業領導人員分類分層管理制度,根據不同企業類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同的選人用人方式,明確責任、權利、義務,嚴格任期管理和目標考核。

      5、建立權責清單,加強國資監管。以管資本為主推進國有資本監管機構職能轉變,建立監管權力清單和責任清單,科學界定國有資本出資人監管權責邊界。規范國有資產交易監督管理,防止國有資本流失。加強國有企業業務監督、內部監督,建立重大事項信息公開和對外披露制度,運用大數據智能化監管,加大對違規投資經營的追責問責力度。清理、移交區縣黨政機關和事業單位所屬企業,其經營性資產納入區縣國有資產監管機構集中統一監管;推進企業與主管部門脫鉤,并且區縣黨政機關和事業單位原則上不再新設國有企業。

      6、黨的領導。加強黨對國企的全面領導,強化組織領導,營造深化區縣國企國資改革的良好氛圍。

       

      三、區縣國資國企改革應重點關注的問題

       

      (一)政企關系

      國有企業與政府關系一直都是國資國企改革中比較重要的問題。根據南京卓遠在全國國資國企調研以及實施相關項目的經驗,縣級國有企業政企關系未厘清主要表現在以下幾個方面:

      一是國有企業與政府間缺乏市場化契約關系,項目投融資建設存在行政指令性任務。

      二是公益性項目建設投資回報機制不健全。從公益性項目投融資建設,到建成后的移交、運營、維護,地方國有企業與財政的投入補償機制或者付費機制不清晰,政府與企業存在權責利不清的現象。

      三是企業對外投資自主性差,受主管部門或領導干預較大。

       

      (二)國資布局

      國務院國資委提出國有資本向關系國家安全、國計民生、前瞻性戰略新興產業集中,而一般性的競爭行業則要加大退出力度??梢钥闯?,國有企業要在保障國家安全、保障人民生活、產業引導等方面發揮作用。本次重慶改革指導意見提出 “三個聚焦”——推動國有資本布局向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向區縣規劃發展的戰略性新興產業領域聚焦,并且要求國有企業從不具備競爭優勢的一般競爭性領域退出,這都與中央政策要求一致。

       

      (三)國資監管

      國資監管是國有資本授權經營體制改革乃至國資國企改革的重要方面。傳統的“管人、管事、管資產”的國資監管模式對企業經營自主權構成較大限制,很難適應市場化競爭的要求。建立和完善以管資本為主的國資監管體系,授予企業更多的經營自主權,對于提高國有企業運營效率,增強國有企業活力、競爭力具有重要意義。

      (四)投融資體制

      2014年國發43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》拉開了新一輪地方投融資體制改革的序幕,隨后各部門陸續出臺多個政策文件共同建立起我國的地方投融資體系,總結起來可以概括為修明渠、堵暗道、封偏門。“后43號文”時期,財預[2017]50號、財預[2017]87號、財金[2018]23號、國辦發[2018]101號、《政府投資條例》等政策密集出臺,強調“疏堵結合”,應對地方政府債務風險,政府投融資體面臨“再平衡”格局,地方國有企業尤其是區縣級國有企業轉型發展機遇與挑戰并存,亟需創新投融資模式,構筑自身核心能力。

      (五)國有資產保值增值

      促進國有資產保值增值是國資國企改革的重要原則。在與國有企業交流中發現,為防止因國有資產流失而擔責,國有企業投資積極性較低,這對于手握大量資源的國企來說實際是一種資源的浪費。企業經營中總會有各種不確定性,對外投資更是風險較大的商業行為,給予企業一定限度的盡職免責、獎勵先進,或許更有利于激發企業的活力。

       

      四、區縣國資國企轉型升級與高質量發展

      思路

       

      (一)國有資產整合與盤活

      國有企業承擔了地方城市建設與運營、服務地方經濟發展重大責任,地方政府應給予適當支持?;A設施建設、項目建設需要投入大量的資金,企業時常需要通過融資解決資金問題,銀行貸款、發行債券等對公司經營性資產總量、經營性收入、信用評級等都具有一定要求,進行國有資產重組整合是提升企業市場化融資能力的最有效的手段。

      推動地方“四資”梳理,將優質資產注入企業之中,促進企業整合重組,有利于企業降低資產負債水平,順利開展項目融資建設,緩解地方財政短期壓力;而且經營性資產劃入國有企業,有利于企業積極開展經營性業務,實現企業自身造血功能。

      (二)企業定位與業務布局

      企業定位是指引企業未來發展的方向。明確企業定位,結合公司優勢資源能力及行業發展前景,確定未來重點發展業務板塊。通常情況下以城投公司為代表的區縣級國有企業可發展的業務板塊有:基礎設施板塊,經營性地產板塊,金融板塊,公用事業板塊,資產運營板塊,資本投資運營板塊和文化產業等板塊,各城投公司可根據自身資源稟賦、發展情況選擇優勢業務板塊布局。

      (三)完善現代企業制度,提高企業運營效率

      建立黨委領導下的以董事會為核心的現代企業法人治理結構,合理界定公司“黨委會、董事會、監事會及經理層”的權力與義務,確保企業治理合理高效運轉。做實和規范董事會建設,保證董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等職權;保障經理層經營自主權,充分發揮生產經營管理作用;監事會要發揮好監督作用;各部門各司其職,互相配合,提高企業管理效率。按照與市場化原則相適應的目標完善企業制度建設,提高企業運營效率。

      (四)以管資本為主轉變國資監管職能

      以管資本為主實現國資監管機構職能轉變,簡政放權,給予國有企業更多經營自主權??茖W設置國有企業經營考核指標,實行與績效考核相掛鉤的具有市場競爭力的薪酬制度,有利于國有企業吸引人才,激發企業活力、創造力,提高市場競爭力,以更好的實現國有資產保值增值。

      (五)明確政企關系,實現市場化轉型

      國有企業市場化轉型首先要厘清企業與政府關系,企業承擔政府項目要建立起相應的契約關系和明確的投資回報機制;政府部門要指導、支持國有企業開展與主業相關的經營性業務,合法合規經營。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,盡量按照市場化原則運營、管理國有企業,簡政放權,建立與社會主義市場經濟相適應的國有企業經營管理制度,進一步解放國有企業,充分發揮國有企業的創造力,才能進一步提升地方國有企業的活力、控制力和影響力。

       

       

      [1] 本文關于重慶市范圍內相關國有企業數據口徑僅包括當前處在債券存續期間的國有企業。

       

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